ELEGIBILIDAD DE PROYECTOS VIS FINDETER
ANÁLISIS DE RIESGO DEL PROCESO Y DE LAS NUEVAS FUNCIONES ASIGNADAS
INFORME A LA JUNTA DIRECTIVA DE FINDETER S.A.
Con este informe, preparado por Luis Alberto Vargas Ballén, para la administración de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. se describe el estado de avance de las funciones otorgadas mediante los Decretos 2480 y 2488 de 2002, modificados por el Decreto 0975 de 2004, reglamentado por la Resolución 610 de 2004 MAVDT, en cuanto definen el Proceso de Recepción y Evaluación de Proyectos de Vivienda de Interés Social para obtener la Elegibilidad y su posterior calificación en aquellos de Esfuerzo Territorial.
De igual forma y atendiendo el compromiso adquirido con el Gobierno Nacional, materializado con la expedición de los Decretos 2481 y 3165 de 2003, mediante los cuales se crea en FINDETER una Nueva Línea de Redescuento para VIS, para el otorgamiento de Crédito y Microcrédito Inmobiliario a compradores; se mencionan los posibles riesgos inherentes a la participación de FINDETER en el marco de la Política Nacional de Vivienda de Interés Social “por un País de Propietarios”.
La participación de FINDETER se hace en dos escenarios, el primero en la Evaluación de Proyectos de Vivienda y el segundo, en la Financiación de Vivienda VIS, a través de sus dos líneas, la tradicional de redescuento para Construcción VIS y la nueva línea que ya hemos mencionado. Las cuales ha solicitado CAMACOL en el último Congreso Colombiano de la Construcción que se fortalezcan y lleguen a los constructores de VIS.
Este informe se compone de cinco capítulos, en el primero se hace una introducción sobre el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social –SINAVIS-; en el segundo se hace referencia a la Política de Vivienda “por un País de Propietarios”; en el tercer capítulo se presenta un informe detallado de la gestión realizada por FINDETER en la Elegibilidad de proyectos de vivienda; en el cuarto se presenta un informe financiero detallado del Programa de Elegibilidad; en el quinto capítulo se analizan los riesgos que trae implícitos el proceso de elegibilidad para FINDETER; y finalmente se presentan unas conclusiones y recomendaciones a la Junta Directiva de la entidad.
La participación de FINDETER en la Política Nacional de Vivienda de Interés Social, en el Proceso de Elegibilidad de Proyectos VIS y en el diseño, implementación y operación de la Nueva Línea de Redescuento para Crédito y Microcrédito Inmobiliario, se viene desarrollando gracias al compromiso institucional y personal de los administradores y funcionarios de la entidad con las políticas sociales del Gobierno Nacional, en FINDETER somos consecuentes con la necesidad de aunar recursos de las entidades que conforman el aparato estatal y en la imperiosa tarea de sincronizar estos esfuerzos en aras de lograr que los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional se cumplan de manera satisfactoria. Especialmente en aquellas actividades a cargo del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, como rector de la Política de Vivienda de Interés Social.
1. ANTECEDENTES DEL SISTEMA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL –SINAVIS
La Ley 3 de 1991 adoptó un marco institucional en el cual el Consejo Superior de Vivienda funciona como órgano de carácter consultivo, está conformado por diferentes Ministerios y agentes que hacen parte del sector de la construcción y del mercado de la vivienda en general. No se tiene noticia de que en los últimos años este Consejo haya deliberado. La misma Ley creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social –SINAVIS-, el cual contempla diversos actores para el FOMENTO, la EJECUCIÓN, la ASISTENCIA TÉCNICA y la FINANCIACIÓN.
En el marco de la Ley, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial define las políticas de vivienda, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público los mecanismos de financiación y el Ministerio de Agricultura las políticas en materia de vivienda rural. Además, la Red de Solidaridad Social coordina las políticas de vivienda para desplazados y el Departamento Nacional de Planeación hace seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Según el SINAVIS, hasta finalizar el año 2002, la principal entidad estatal en materia de asignación y ejecución de subsidios provenientes del presupuesto nacional era el INURBE, (en proceso de liquidación mediante el Decreto 554 de marzo 10 de 2003) entidad gubernamental que otorgó subsidios en áreas urbanas. Hoy en día esta labor la tiene a cargo el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, creado por Decreto 555 de marzo 10 de 2003.
Como otorgantes de subsidios, también se encuentran las Cajas de Compensación Familiar, las cuales asignan subsidios a sus afiliados, financiados con los aportes parafiscales que captan. Las Cajas son un agente importante del sistema, pues en el periodo 1991-2003 asignaron casi la tercera parte de los subsidios, alcanzando una participación creciente en los últimos años.
Otras instituciones que participan en la Política de Vivienda Social son la Caja Promotora de Vivienda Militar, que otorga subsidios a los miembros de las Fuerzas Militares, el Banco Agrario en las áreas rurales y las mismas entidades territoriales a través del subsidio municipal para vivienda, aunque éste es de baja proporción.
El Gobierno Nacional incentiva el Esfuerzo Territorial con la destinación de un grupo importante de recursos para financiar subsidios aplicables a proyectos de vivienda que cuenten con inversión territorial. A pesar de esta estrategia de estimulo para ofrecer acceso a vivienda a la población más vulnerable, en la generalidad de los casos las administraciones departamentales y municipales no incluyen planes de vivienda dentro de sus prioridades de Inversión Social. En la actualidad son pocos los departamentos que cuentan con un instituto de vivienda o con oficinas o gerencias departamentales encargadas del asunto, en parte por los ajustes institucionales obligados por las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001.
La oferta de ASISTENCIA TÉCNICA proviene de diferentes entidades. Por una parte, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT-, las entidades territoriales, las organizaciones no gubernamentales (ONGs) y organizaciones populares de vivienda (OPVs) originadas en la asociación de hogares que carecen de vivienda, con las cuales se busca apoyar la formulación y promoción de proyectos de esta índole y la gestión de acceso al subsidio por parte de los hogares vinculados.
Por otra parte, están las universidades, el CENAC y otras entidades como el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) que suministran estadísticas y base cartográfica. En los últimos años FONADE ha asumido responsabilidades en el desarrollo de planes de vivienda como ejecutor y de apoyo técnico, en calidad de Gerente de Proyecto, y recientemente ha sido delegado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para ejercer la supervisión que requiere la aplicación de los subsidios asignados en el año 2003 a través de FONVIVIENDA, la ejecución de los proyectos respectivos y la actividad de los interventores de los mismos.
Entre las entidades que hacen parte del subsistema de FINANCIACIÓN, que tienen la responsabilidad de otorgar crédito, se encuentran las siguientes: además del sector financiero tradicional y solidario, el Fondo Nacional del Ahorro a los empleados del Estado y a particulares afiliados, FINAGRO para vivienda rural, y FINDETER a través de una línea de crédito de redescuento para construcción de vivienda de interés social orientada a los municipios, actividad en la cual ha participado desde su creación en 1989.
La Financiera de Desarrollo Territorial S.A. fue creada por la Ley 57 de 1989, es una sociedad por acciones, está sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del estado, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y capital independiente, con domicilio principal en la ciudad de Bogotá, D.C., vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2. POLÍTICA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL “POR UN PAÍS DE PROPIETARIOS”
Con el Documento CONPES 3200 de septiembre 30 de 2002, el Gobierno Nacional planteó las bases de la política de vivienda para el cuatrienio, con las cuales se busca dinamizar a corto y mediano plazo el mercado de la vivienda y de créditos hipotecarios en UVRs, con fundamento en cuatro estrategias de las cuales hace parte el ajuste institucional y presupuestal al Programa del Subsidio Familiar de Vivienda.
Como parte de dicho ajuste, se incluyó a FINDETER dentro de las entidades que podían otorgar la elegibilidad de los proyectos de vivienda de interés social, delegación que fue formalizada a través de los decretos 2480 y 2488 del 5 de noviembre de 2002, que a su vez señalaba que en adelante los recursos del subsidio no podrían ser aplicados en proyectos cuya elegibilidad hubiere sido otorgada por el INURBE. A través del Documento CONPES 3269 del 16 de febrero de 2004, se plantearon medidas adicionales encaminadas a dinamizar y ampliar la oferta de crédito de vivienda de interés social y a optimizar el programa de Subsidio familiar de Vivienda.
En tal sentido, se precisaron las obligaciones de FINDETER originadas en los decretos 2481 y 3165 de 2003, para implementar a través de redescuento la línea de crédito de fomento para Vivienda de Interés Social, y se ratificó a FINDETER como entidad evaluadora con facultad de expedir el certificado de elegibilidad. Esta ratificación se concretó mediante el Decreto 975 del 31 de marzo de 2004.
De igual forma el reciente Documento CONPES 3287 del 17 de mayo de 2004, define directrices para hacer uso de predios de propiedad del estado con vocación de VIS, para que sean incorporados a la política de vivienda mediante la figura del subsidio en especie, documento en el cual se establecen para FINDETER obligaciones adicionales a las ya establecidas y una nueva que es la de establecer el mecanismo de los gestores de vivienda y procurar su reglamentación.
LAS DIFICULTADES DE LA APLICACIÓN DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA
En la práctica, la interacción de las actividades de las entidades que integran el Sistema Nacional de Vivienda no ha arrojado los resultados esperados, en parte como consecuencia lógica de la adaptación de los actores a los ajustes institucionales, las restricciones fiscales de la Nación y los problemas estructurales derivados de las altas tasas de desempleo e informalidad y de la ausencia de presencia del sector financiero en la financiación de vivienda prioritaria.
Un gran porcentaje de los subsidios asignados a las familias no son aplicados por la dificultad de complementar el valor de las viviendas. La función constitucional de promover la Vivienda recae en los Municipios y Distritos, pero la mayoría de las municipales no cuentan con una política clara en esta materia y ni siquiera realizan inversiones en programas habitacionales, pocos municipios participan activamente otorgando subsidios territoriales pero ciudades grandes como es el caso de Bogotá han estado alejadas del tema y no tienen políticas de otorgamiento de subsidios familiares de vivienda. Es posible que el mayor problema de coordinación institucional se presente entre el nivel municipal y el nacional.
A pesar de los procesos de ordenamiento territorial aún no existe en la mayoría de municipios una planeación coherente y no se dispone de la capacidad de gestión y suficiente conocimiento para acceder a los recursos. El funcionamiento adecuado del marco institucional exige que se tenga siempre presente la visión del desarrollo urbano y territorial, lo cual no parece darse en la mayoría de regiones apartadas del país, contrario a los avances en desarrollo y ordenamiento territorial que en la última década han alcanzado las diez principales ciudades capitales. Este aspecto se puede subsanar de ser surtir el trámite correspondiente el proyecto de reforma del Estatuto Orgánico del Presupuesto que determina que la inversión en vivienda es inversión social.
La política por “un País de Propietarios” es reiterativa en la importancia de lograr que las entidades participantes armonicen sus esfuerzos y de manera sincronizada atiendan a la población. En el Anexo 1, se muestra un resumen de los principales programas de inversión, establecidos en el Artículo 8 de la Ley 812 de 2003, del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006.
En procura de alcanzar estas metas, FINDETER coordina todas sus acciones con los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se ha comprometido con el Gobierno Nacional para que la Política Nacional de Vivienda sea una realidad.
3. GESTION DE FINDETER EN EL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD DE PROYECTOS VIS FUNCIONES DE FINDETER EN LA ELEGIBILIDAD Y CALIFICACIÓN DE PROYECTOS VIS
Las responsabilidades asignadas a FINDETER en la Política de Vivienda de Interés Social, en cuanto al Subsidio Familiar de Vivienda Urbana son las siguientes: Decreto 0975 de marzo 31 de 2004 y Resolución 610 de mayo 25 de 2004.
ELEGIBILIDAD (Art. 16 Decreto 0975-2004) Es la manifestación formal mediante la cual, y según la documentación aportada por el oferente, la entidad evaluadora emite concepto favorable de viabilidad a los planes de soluciones de vivienda a los cuales los beneficiarios aplicarán el subsidio familiar de vivienda. La elegibilidad se emitirá previa verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas urbanísticas, arquitectónicas y de sismo resistencia, entre otras, en los establecidos en el presente Decreto, y en las demás normas que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.
ALCANCE DE LA ELEGIBILIDAD (Art. 5 Res. 610-2004)
La ENTIDAD EVALUADORA que expide la certificación de elegibilidad de un plan de vivienda es responsable de determinar el cumplimiento de las condiciones básicas de presentación del mismo, en sus componentes técnico, legal y financiero, de acuerdo con lo establecido en las normas vigentes y con la documentación aportada por el oferente del plan de vivienda. VIGENCIA. La elegibilidad tendrá una vigencia igual a la de la licencia de construcción y urbanismo. Según el Decreto 1052 de 1998, la vigencia de las licencias es de 24 meses, o de 36 meses cuando las dos licencias se expidan simultáneamente.
QUIÉNES LA OTORGAN. Las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria frente a los proyectos que ellas financien; en los demás eventos y en los casos de concurso de Esfuerzo Territorial, ésta será otorgada por la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. – Findeter, y/o por las entidades que hacia futuro sean habilitadas para tales efectos.
EXCEPCIONES (Parágrafo 1 Art. 16). En ciudades calificadas en la categoría especial (Bogotá, D.C., Medellín y Cali) la elegibilidad de los proyectos se entenderá dada por la licencia de construcción y urbanismo, y el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 120 de la Ley 388 de 1997.
CALIFICACIÓN DE PROYECTOS EN CONCURSO DE ESFUERZO TERRITORIAL (Art. 18 Decreto 0975-2004) Surtida la elegibilidad de los planes habitacionales, Findeter, calificará los planes de vivienda siguiendo la metodología definida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. La Calificación es la que le permite a los Municipios acceder al cuarenta por ciento (40%) de los recursos del Subsidio Familiar para Vivienda de Interés Social en zonas urbanas, concursarán exclusivamente los municipios que se encuentren dentro de las categorías 3, 4, 5 y 6 que hayan presentado planes de vivienda a través del Concurso de Esfuerzo Territorial.
ESFUERZO TERRITORIAL. Para efectos de la elegibilidad y de la calificación, los proyectos que participen en el Concurso de Esfuerzo Territorial deberán ser radicados ante la Financiera de Desarrollo Territorial – FINDETER, o ante las entidades que posteriormente sean habilitadas para tales efectos, antes de la fecha de cierre de la convocatoria de proyectos establecida por la entidad otorgante.
BANCO DE PROYECTOS HABITACIONALES. Una vez el proyecto reciba su calificación, será incorporado al Banco de Proyectos Habitacionales de Findeter, el cual estará disponible en todo momento para que el Fondo Nacional de Vivienda lo utilice dentro del proceso de distribución de Recursos de la Bolsa de Esfuerzo Territorial entre los municipios de cada Departamento que mantuvieren su interés en acceder a los recursos del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social.
REVOCATORIA DE ELEGIBILIDADES. (Art. 20 Decreto 0975-2004). Cuando se evidencia falsedad o inconsistencia en la expedición de elegibilidades, Findeter debe proceder a revocar de manera directa mediante acto administrativo las elegibilidades cuestionadas.
RESULTADOS DE LA ELEGIBILIDAD DE PROYECTOS VIS
Las responsabilidades asumidas por FINDETER en desarrollo del Programa de elegibilidad de proyectos de vivienda de interés social, hacen parte del proceso de reajuste institucional del Estado para ejecutar la política de vivienda, que incluyó además la liquidación del INURBE, la creación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, del Fondo Nacional de Vivienda, la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar, y la incorporación de FONADE a la supervisión de la ejecución de planes de vivienda en los que se aplican subsidios provenientes del Presupuesto Nacional.
Los establecimientos de crédito otorgan la elegibilidad a un proyecto con ocasión de la aprobación de crédito al promotor del mismo.
Por tanto, los demás oferentes de proyectos, que no demandan recursos de crédito para la financiación, someten sus proyectos al Programa de elegibilidad en FINDETER. Hasta el primer trimestre del año 2004, las actividades de FINDETER en desarrollo del Programa de elegibilidad estaban reguladas por los Decretos 2480 y 2488 de noviembre 5 de 2002 y por las Resoluciones 1062 y 1063 de noviembre 15 de 2002. La recepción y evaluación de proyectos por parte de FINDETER se inició el 26 de noviembre de 2002, con la apertura de las convocatorias de Bolsa Ordinaria y Esfuerzo Municipal del año 2002.
Para atender esta responsabilidad se conformó un grupo de profesionales a cargo del Asesor de Presidencia, que actúo como Gerente del Proyecto, este equipo en el cual participaron profesionales de las Unidades Regionales fue reforzado con profesionales mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios, los cuales a partir de la reforma administrativa de la entidad no fue posible renovar en aplicación de lo establecido en la Ley 790 de 2003; por lo que se hizo necesario realizar una convocatoria para seleccionar una Gerencia de Proyecto la cual recayó en la SECAB, y se reasignó esta actividad a la Dirección de Proyectos Especiales.
La calificación de los proyectos elegibles de Esfuerzo Municipal, recibidos en esa convocatoria, la hacía directamente el Ministerio de Desarrollo Económico, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En el Cuadro 1, se presenta el balance consolidado de gestión de FINDETER en el Programa de elegibilidad, clasificado por fuente de financiación de los subsidios.
Cuadro 1. Balance de Gestión
FINDETER, ELEGIBILIDAD POR FUENTE DE RECURSOS - Estado Actual de Todos los Proyectos Radicados Tipo de Convocatoria
TOTAL PROYECTOS PROYECTOS EN ESTUDIO NO ELEGIBLES PROYECTOS ELEGIBLES Valor Total Elegibles (Miles de Pesos) Número Soluciones de Vivienda Elegibles
BOLSA ORDINARIA 423 88 120 215 $ 250.521,3 16.785
CAJAS COMPENS. FAMILIAR 745 67 86 592 $ 328.859,0 17.485
ESFUERZO TERRITORIAL 769 155 284 330 $ 222.102,3 20.233
VIGENCIAS ANTERIORES 25 1 3 21 $ 13.535,7 1.079
TOTAL 1.962 311 493 1.158 $ 815.018,3 55.582 % 100% 15,85% 25,13% 59,02%
FUENTE: SIVIS FINDETER a Junio 09 de 2004
En el Cuadro 2, se muestra la distribución departamental de los proyectos sometidos al Programa de elegibilidad. En ambos casos se destaca el número de proyectos elegibles, las soluciones que integran los mismos y el valor total de las inversiones. En el transcurso de 20 meses se han radicado en FINDETER 1.962 proyectos de los cuales 1.158 proyectos (59,02%) han recibido el concepto favorable de elegibilidad. A la fecha se encuentran en proceso de estudio y evaluación 311 proyectos (15,85%).
Cuadro 2. Balance de Gestión
FINDETER, ELEGIBILIDAD POR DEPARTAMENTOS- Estado Actual de Todos los Proyectos Radicados Tipo de Convocatoria
TOTAL PROYECTOS PROYECTOS EN ESTUDIO NO ELEGIBLES PROYECTOS ELEGIBLES Valor Total Elegibles (Miles de Pesos) Número Soluciones de Vivienda Elegibles
AMAZONAS 3 2 1 - $ 0,0 -
ANTIOQUIA 289 21 61 207 $ 81.169,1 5.744
ARAUCA 24 3 10 11 $ 3.217,5 292
ATLÁNTICO 79 20 20 39 $ 63.705,9 3.962
BOGOTA, D.C. 128 6 24 98 $ 60.452,0 3.585
BOLIVAR 57 22 10 25 $ 23.399,3 1.994
BOYACA 71 16 21 34 $ 23.746,8 1.683
CALDAS 52 5 11 36 $ 22.255,8 1.488
CAQUETA 34 11 10 13 $ 9.551,4 828
CASANARE 15 3 8 4 $ 1.569,7 133
CAUCA 36 8 8 20 $ 8.197,7 680
CESAR 29 10 4 15 $ 14.557,3 1.366
CHOCO 4 - 1 3 $ 3.994,3 395
CORDOBA 43 10 7 26 $ 23.505,9 1.876
CUNDINAMARCA 220 27 57 136 $ 75.389,3 5.282
GUAINIA 3 3 - - $ 0,0 -
GUAVIARE 5 3 - 2 $ 1.624,3 109
HUILA 73 9 14 50 $ 34.836,4 2.239
LA GUAJIRA 17 7 4 6 $ 5.244,6 525
MAGDALENA 45 9 12 24 $ 19.225,1 1.738
META 34 3 10 21 $ 18.611,6 1.507
NARIÑO 70 17 12 41 $ 20.976,4 1.654
NORTE DE SANTANDER 52 14 21 17 $ 21.971,7 1.523
PUTUMAYO 38 11 22 5 $ 1.074,0 98
QUINDÍO 50 7 29 14 $ 8.863,7 628
RISARALDA 40 5 14 21 $ 20.502,5 1.094
SAN ANDRES Y PROVIDENCIA - - - - $ 0,0 -
SANTANDER 76 10 22 44 $ 44.818,5 2.031
SUCRE 55 4 23 28 $ 28.133,9 2.359
TOLIMA 70 11 16 43 $ 30.254,8 2.129
VALLE DEL CAUCA 250 34 41 175 $ 144.168,9 8.640
VAUPES - - - - $ 0,0 -
VICHADA - - - - $ 0,0 -
TOTAL 1.962 311 493 1.158 $ 815.018,3 55.582 % 100% 15,85% 25,13% 59,02%
FUENTE: SIVIS FINDETER a Junio 09 de 2004
Como se puede observar los departamentos de San Andrés y Providencia, Vaupes y Vichada no han presentado ningún proyecto, y además de estos tres, los departamentos de Amazonas y Guainia no cuentan con proyectos elegibles. En más de quince departamentos según información del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial no se cuenta con proyectos suficientes que permitan la preasignación del 150% de los recursos disponibles para subsidios de la convocatoria de esfuerzo territorial, situación ésta que ya había sido anunciada por Findeter en abril del presente año al Viceministerio en la cual se pedía que se prorrogarán los plazos de recepción, calificación de proyectos y apertura de la convocatoria.
CERTIFICADOS DE ELEGIBILIDAD Y MODIFICACIONES.
Se presenta a continuación la relación de certificaciones de elegibilidad emitidas, igualmente el número de certificados modificatorios de las elegibilidades, los cuales se sustentan en cambios de las vigencias de las licencias, aumentos o disminuciones en los valores de las viviendas, cambios de oferentes, en casos de uniones temporales y otro tipo de solicitudes efectuadas por las Cajas de Compensación Familiar.
Cuadro 3. CERTIFICADOS DE ELEGIBILIDAD y MODIFICACIONES Convocatorias / Vigencias 2002 2003 2004 Total Modificaciones Cajas de Compensación Familiar - 343 88 431 57 Bolsa Ordinaria 53 85 64 202 97 Esfuerzo Municipal - 290 34 324 9 Vigencias Anteriores - 14 05 19 - Total 53 732 191 976 163 FUENTE: Coordinación Programada Elegibilidad Findeter, a Junio de 2004
ESTADO DE LOS PROYECTOS EN PROCESO DE EVALUACIÓN
De los 311 proyectos que se encuentran en proceso de estudio, en 148 proyectos (47,59%) los oferentes han recibido la carta de objeciones por la cual FINDETER solicita el aporte de documentación adicional y/o de ajustes al proyecto, como resultado de la evaluación realizada en cada caso. Para 40 proyectos (12,86%) que también hace parte del grupo en estudio, ya el oferente ha entregado la documentación adicional requerida y los ajustes del proyecto, razón por la cual dichos proyectos están pendientes de la evaluación final para definir su elegibilidad o no.
Y finalmente 123 proyectos (39,55%) se encuentran Inscritos ya que fueron radicados en las últimas semanas. De los proyectos en estudio, en 155 proyectos (49,84%) se buscan aplicar subsidios provenientes de Esfuerzo Territorial, en 88 proyectos (28,30%) subsidios de Bolsa Ordinaria y 68 proyectos (21,86%) subsidios de Cajas de Compensación Familiar. Para colaborar con la urgencia del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, FINDETER ha impartido instrucciones a sus profesionales evaluadores para fijen toda su atención y prioridad en la evaluación de los proyectos de las Convocatorias de Esfuerzo Municipal y Bolsa Ordinaria, para efectos de que se puedan asignar los recursos establecidos por Fonvivienda.
EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS Y CONVOCATORIAS
En Noviembre de 2002 se realizó la evaluación del primer grupo de proyectos de Bolsa Ordinaria y Esfuerzo Municipal, en desarrollo de convocatorias de elegibilidad, en las cuales se radicó la documentación de los proyectos respectivos dentro de un período específico. A partir de febrero de 2003, una vez se concluyó la evaluación de los proyectos recibidos en dichas convocatorias, FINDETER comenzó a recibir de manera continua proyectos que contemplaban la aplicación de subsidios de Cajas de Compensación Familiar.
A partir de junio de 2003, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial determinó mediante la Resolución 0626 de 2003 que FINDETER debe recibir y evaluar proyectos de manera permanente y continua, para lo cual dispone de un término de hasta 30 días calendario para llevar a cabo el Programa de elegibilidad. Este término incluye la evaluación inicial cuyo resultado conduce normalmente a la expedición de una carta de objeciones; una evaluación final, una vez que el oferente presenta los ajustes y la documentación adicional requerida, y la visita al sitio del proyecto que se está procurando realizar en la mayoría de los casos, en que el proyecto recibe el concepto favorable de viabilidad derivado del estudio de la documentación del proyecto.
El término disponible por FINDETER es suspendido con ocasión de la expedición de la carta de objeciones y se reactiva cuando el oferente presenta la documentación e información solicitada, para lo cual el oferente dispone de un período máximo de 90 días calendario. Por tanto, el tiempo que demanda el ciclo completo de atención de un proyecto depende del volumen que se encuentre en proceso en la Unidad Regional respectiva, pero sobretodo depende de la adecuada conformación y formulación del proyecto. En términos generales, un proyecto puede invertir en el Programa de elegibilidad entre 45 y 60 días.
GESTION JURIDICA ASOCIADA AL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD
FINDETER a través de la División Jurídica, desde el mes de enero del pasado año, en procura de minimizar los riesgos de este carácter, ha estructurado diversas actividades al interior de la Financiera, que implican un trabajo que parte de la revisión de las Resoluciones de No Elegibilidad, previa a la suscripción por parte del Representante Legal de la Financiera y que tiene como objetivo prever circunstancias que en el futuro ocasionen a la Entidad mayores actividades jurídicas, como son las definiciones a las impugnaciones a los Actos Administrativos que contienen dichas decisiones, las acciones de tutela y los derechos de petición referidos al Programa de Elegibilidad en todos sus aspectos.
La revisión completa, desde el punto de vista jurídico, a las Resoluciones que declaran la No Elegibilidad de un proyecto de vivienda, garantiza para la administración y para el particular, el cumplimiento del Debido Proceso, así como del cabal ejercicio de la defensa que contra dichas determinaciones, pueda ejercer el particular o la persona jurídica, oferentes de los proyectos de vivienda. Sin embargo, sabido es, que cualquier decisión de las Entidades Públicas, tanto de índole administrativa como jurisdiccional, puede estar sujeta a recursos interpuestos, por quienes se consideren afectados y precisamente en ejercicio de esa facultad legal, en Findeter, han sido atendidos, como se especifica a continuación las siguientes acciones.
Cuadro 4. RECURSOS TRAMITADOS CONTRA RESOLUCIONES DE NO ELEGIBILIDAD REPRESENTANTE LEGAL PROYECTO CODIGO DE PROYECTO RESOLUCION JA ALZATE ALZATE, ConstruXX Urbanización Las P, localizado en el Quindío F63-130-004 Recurso de Reposición, contra la Resolución No. 0009 del 19 de enero de 2004 Ratificada por Resolución 061 de 19 de marzo de 2004 FUENTE: División de Asistencia Jurídica Findeter, a Junio de 2004
Cuadro 5. REVOCATORIAS DE CERTIFICADOS DE ELEGIBILIDAD
REPRESENTANTE LEGAL PROYECTO CERTIFICADO DE ELEGIBIIDAD RESOLUCION
José Luis Silgado Navarro, representante legal Unión Temporal entre el Municipio de Santa Catalina y CORBIAMBIENTE. Urbanización Villa Leydi localizado en el Municipio de Santa Catalina, Bolívar Certificado de Elegibilidad No. BO-2003-0075 del 2 de diciembre de 2003. Resolución No. 00087 del 20 de abril de 2004.
Departamento de Risaralda Urbanización la Raquelita localizado en el Municipio de Dosquebradas, Risaralda Certificado de Elegibilidad No. BO-023-2002 del 23 de diciembre de 2003. Resolución No. 00146 del 1 de junio de 2004 FUENTE: División de Asistencia Jurídica Findeter, a Junio de 2004 Aunado a las impugnaciones, han sido atendidas en vía de acción de tutela las siguientes.
Cuadro 6.
ACCIONES DE TUTELA
INSTANCIA RADICACIÓN ACCIONANTES ACCIONADOS Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. de Bogotá, D.C.
2003-0117 Constructora de Viviendas El Camello Ltda FINDETER, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
2003-1339 Cristo Ramón Rodríguez y otros Red de Solidaridad Social y otros. Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Penal, Guadalajara de Buga, Valle.
2003-0132-00 Gilberto Ramírez Uribe Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Caja de Compensación Familiar Fenalco Valle y FINDETER. Juzgado Primero Civil del Circuito, Cartago, Valle. Oficio 791 del 10 de octubre de 2003 Fernando López López Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, FONVIVIENDA y FINDETER Tribunal Contencioso Administrativo de Santander. Oficio No. 1128-2004-1182-005B Faustino Piñeres y otros Ministerio del Interior y de Justicia; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Ministerio de Protección Social, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Red de Solidaridad Social, INURBE, ICBF, INCORA, SENA, Hospital Universitario Ramón González Valencia, Departamento de Santander – Secretaria de Salud, Municipio de Bucaramanga – Secretaria de Salud. Juez Treinta y Tres Penal del Circuito de Bogotá D.C.
2004-126 María Cristina Valverde Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Juzgado Primero Civil del Circuito de Bucaramanga, S.
2003-0378-00 Arnulfo Torres y otros Departamento de Santander y otros FUENTE: División de Asistencia Jurídica Findeter, a Junio de 2004
De las acciones de tutela resueltas a la fecha, en cinco de ellas FINDETER no es accionado y de igual forma hasta la fecha no ha habido pronunciamiento alguno en contra de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER.
DENUNCIA POR PRESUNTA FALSEDAD.
Se presentó denuncia, en averiguación de responsables, la cual cursa ante la Fiscalía General de la Nación, Unidad Seccional de Patrimonio Económico, Fe Pública y Otros, de la ciudad de Barranquilla, Atlántico, en razón de los proyectos:
1. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda, en la “Urbanización El Educador”, en el Municipio de Talaigua Nuevo – Departamento de Bolívar, Código: F-13-780-0001.
2. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda, en la “Urbanización Nuestra Señora del Carmen”, en el Municipio de Guamal – Departamento del Magdalena, Código: F-47-318-0003.
3. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda., en la “Urbanización Aura Rosa”, en el Municipio de San Zenón – Departamento del Magdalena, Código: F-47-703-0001.
4. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda., en la “Urbanización Nuevo Amanecer”, en el Municipio de Cicuco – Departamento de Bolívar, Código: F-13-188-0002.
5. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda., en la “Urbanización Villa Leydi”, en el Municipio de Santa Catalina de Alejandría – Departamento de Bolívar, Código: F-13-673-0002.
6. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda., en la “Urbanización Villa Ángela “, en el Municipio de Santa Rosa del Norte – Departamento de Bolívar, Código: F-13-683-0001.
DERECHOS DE PETICIÓN.
Se han resuelto, aproximadamente un centenar de derechos de petición, todos dentro del término de ley y en la eventualidad precisa, con las copias solicitadas. Lo anterior refleja que las actividades complementarias a la evaluación y trámite de elegibilidad de los proyectos, van más allá de la parte técnica, existiendo un mayor desgaste institucional, especialmente en las áreas de apoyo jurídico y administrativo que afectan a la entidad. De otro lado, en el Decreto 975 de 2004, FINDETER quedó en desventaja al no establecerse un término claro y definido en la vigencia del certificado de elegibilidad, puesto que quedo ligado a la vigencia de la licencia de construcción y a sus prórrogas, lo que obliga en forma indefinida a FINDETER a asumir unos riesgos que antes estaban limitados a los dieciocho (18) meses en la normatividad anterior.
4. LA FINANCIACIÓN DEL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD DE PROYECTOS VIS LOS COSTOS DEL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD
En los siguientes cuadros se muestran los ingresos por conceptos de tarifas, los costos y gastos asumidos por FINDETER y los egresos, para mostrar el balance del Programa de elegibilidad y sus efectos financieros al interior de la entidad. Cuadro 7. Balance de los Costos del Programa de Elegibilidad VIS en Findeter
INGRESOS POR TARIFAS ELEGIBILIDAD Año 2002 Nov-Dic $ 247.006.667 22,4% Año 2003 Ene-Dic $ 629.743.915 57,1% Año 2004 Ene-Jun $ 167.066.504 15,1% Ingresos por Identificar $ 59.241.019 5,4% Total Ingresos $ 1.103.058.105 43,98%
EGRESOS ELEGIBILIDAD Año 2002 $ 378.333.273 15,1% Gastos Personal Planta $ 350.579.286 Gastos Generales de Oficina $ 27.753.987 Año 2003 $ 1.582.352.670 63,1% Gastos Personal Planta $ 1.033.951.082 Gastos Generales de Oficina $ 142.657.871 Contratos Prest. Servicios $ 405.743.717 Año 2004 $ 547.552.840 21,8% Gastos Personal Planta $ 205.664.961 Gastos Generales de Oficina $ 25.908.879 Contratos Prest. Servicios $ 315.979.000 Total Egresos $ 2.508.238.783 100%
BALANCE Superávit (Déficit) -$ 1.405.180.678 56,02%
FUENTE: Estados Financieros FINDETER, Años 2002, 2003 y a Mayo 31 de 2004
Los egresos se detallan de la siguiente forma: cuando se hace referencia a los Gastos Generales de Oficina se incluyen en éstos, los siguientes centros de costos: servicio telefónico, servicios públicos, correo y transportes, fotocopias, útiles de escritorio y papelería, elementos de aseo y cafetería, reparaciones y mantenimientos, y otros gastos de oficina. En los Gastos de Personal de Planta y Contratos de Prestación de Servicios se incluyen los profesionales de la planta de FINDETER y los contratistas que atendieron el Programa de elegibilidad, de la forma como se discriminan en el Cuadro 4.
Cuadro 8. Personal a cargo del Programa de Elegibilidad VIS en Findeter Año 2002 33 Profesionales Unidades Regionales 24 Personal Coordinación Sede Principal 6 Personal de Apoyo Findeter 3 Contratistas 0 Año 2003 30 Profesionales Unidades Regionales 13 Personal Coordinación Sede Principal 2 Personal de Apoyo Findeter 3 Contratistas 12 Año 2004 27 Profesionales Unidades Regionales 4 Personal Coordinación Sede Principal 2 Personal de Apoyo Findeter 3 Contratistas 18 FUENTE: Coordinación Programa Elegibilidad FINDETER a Junio de 2004.
En los costos de los cuadros anteriores, no se incluyen otras erogaciones, como por ejemplo el uso, mantenimiento, software y depreciación de los equipos de cómputo y servidores dispuestos para el personal a cargo del proceso, ni el personal a cargo de su mantenimiento, tampoco se ha dado un valor al costo de producción del Sistema de Información de Vivienda –SIVIS-, ni a la implementación de la información de vivienda en la página web, tampoco se relacionan los costos de inducción y capacitación del grupo de profesionales de la planta de personal y contratistas de FINDETER, no se valora el costo del personal de apoyo en áreas operativas como secretariales, archivo, correspondencia, mensajería, ni los costos del tiempo dedicado al proceso por los funcionarios que conforman la alta dirección de la Financiera, que permanentemente han estado comprometidos con esta labor.
Desde el inicio del proceso en noviembre de 2002, la sostenibilidad operativa de la elegibilidad de proyectos ha estado recargada en los funcionarios profesionales de la planta de las Unidades Regionales de FINDETER, quienes se desempeñaron como evaluadores de los proyectos y dos funcionarios de la administración central que asumieron los roles de coordinación técnica y gerencia del programa, para cumplir a cabalidad con las obligaciones adquiridas por la entidad en desarrollo de este Programa.
Cuando se presentaron picos altos de radicación de proyectos se contrataron profesionales de apoyo al proceso de evaluación. En cumplimiento de la Ley 790 de 2002, por la cual se expidieron disposiciones para el programa de renovación de la administración pública, al finalizar el mes de octubre de 2003 FINDETER llevó a cabo una reestructuración de la entidad, que implicó suprimir dos Unidades Regionales y cerca de 70 cargos, de tal forma que en la mayoría de unidades sólo se cuenta con el Director Regional, una secretaria, un profesional técnico y un analista financiero, como consecuencia de la reestructuración a partir del mes de noviembre de 2003 el desarrollo del Programa de elegibilidad quedó soportado en los contratos de prestación de servicios profesionales por parte de contratistas, coordinados por la Gerencia del Programa de Vivienda.
Por esta misma razón y debido a la ausencia de funcionarios de FINDETER disponibles para esta labor, a partir de marzo de 2004 se contrató una Gerencia del Programa de Elegibilidad VIS, con la SECAB, a través de la cual se conformó un grupo de dieciocho (18) profesionales contratistas encargados del proceso, dieciséis (16) de los cuales trabajan en las ocho (8) Unidades Regionales como evaluadores de proyectos y dos (2) más apoyan a la Dirección de Programas Especiales en la coordinación del programa.
El costo mensual promedio de los honorarios es de $ 60.000.000,00, a los cuales se deben adicionar los gastos de viaje y transporte derivados de las visitas de inspección a los proyectos y de la capacitación ofrecida en asocio del Viceministerio de Vivienda por las principales ciudades del país.
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD
Para el año 2004, el presupuesto fue fijado en la suma de $ 500.000.000,00, con los cuales se garantiza la sostenibilidad del grupo de evaluadores hasta el próximo mes de julio, a partir de éste mes, sólo se podrán cubrir los gastos de personal de un grupo de 6 contratistas, que evidentemente no podrán ofrecer la capacidad requerida para responder por el Programa de elegibilidad que se avecina.
Aún en el caso de que se siga contando con el apoyo de los 4 funcionarios de FINDETER que han venido participando en el Programa de elegibilidad en el transcurso de estos veinte (20) meses. Es evidente que FINDETER tiene serias dificultades para dedicar más recursos humanos al Programa de Elegibilidad, por varias razones, la primera por la reducción sustancial de su planta de personal que apenas garantiza la operación del giro normal de sus negocios ordinarios, la segunda por la progresiva expansión de sus negocios, lo cual se evidencia en el aumento de las colocaciones de recursos, lo cual ha incrementado el número de las operaciones y en general copa toda su capacidad instalada, finalmente debido a que no cuenta con recursos adicionales para soportar el costo del programa, cuyo valor promedio mensual es de $125.412.000,00.
Para agravar esta situación, de acuerdo con el presupuesto, al final del mes de mayo se debían haber captado ingresos de tarifas del Programa de elegibilidad por valor mínimo de $210.000.000,00, de los cuales sólo han ingresado $167.066.504,00, es decir el 79,6%, pero se han realizado compromisos y gastos por valor de $ 341.889.879,00, sin incluir los $205.664.961,00 del costo de los funcionarios de planta de la entidad que aún participan en el programa de elegibilidad. Esta situación implica la toma de medidas serias y radicales, sobre la forma como se deberá garantizar la respuesta institucional que demanda el programa de elegibilidad, lo cual implica que FINDETER adicione el presupuesto de 2004 en por lo menos $ 205.000.000,00 con recursos propios de la entidad para culminar en el mes de Junio de 2004.
Si se calculara el año 2004 completo, se requerirían por lo menos $957.390.429,00. Es evidente que los ingresos contabilizados por concepto de tarifas no son sostenibles, apenas alcanzan para cubrir el 44% del costo del programa, el cual ha recibido recursos de FINDETER por la suma de $1.405.180.678,00, los cuales se han causado con cargo a la nómina del personal de planta y al presupuesto de gastos de funcionamiento, sin incluir como ya se dijo los costos no valorados que mencionamos anteriormente.
5. RIESGOS DE LA ELEGIBILIDAD EN EL GIRO ORDINARIO DE LOS NEGOCIOS DE FINDETER EL RIESGO FINANCIERO, TARIFAS DEL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD DE PROYECTOS
Tal como se ha indicado en la sección anterior, FINDETER no ha cubierto los costos y gastos en que ha debido incurrido en desarrollo del Programa de elegibilidad, esto implica por una parte que la Financiera ha asumido con recursos propios dicho Programa. Por otra parte, conlleva a que su capacidad actual de respuesta para atender, de manera adecuada y oportuna, la evaluación que demanda cada proyecto radicado en FINDETER se encuentra bastante limitada, por cuanto depende fundamentalmente de la actividad del grupo de evaluadores contratistas, dimensionado con base en el flujo de ingresos captado, cuya tendencia implicará que dicho grupo de contratistas se reduzca sustancialmente a partir de agosto del presente año. Respecto al régimen tarifario aplicado, se debe recordar que inicialmente, con la expedición de la Resolución 1063 del 2002, del entonces Ministerio de Desarrollo Económico, por la cual se establecían los criterios y procedimientos para la certificación de elegibilidad de proyectos de vivienda de interés social, se dispuso lo siguiente: “Artículo 18. Costo. Cada oferente deberá asumir el costo generado por la actividad de evaluación de su proyecto, el cual deberá ser definido mediante convenio a suscribirse entre la Entidad Evaluadora y el Inurbe.
El pago de la evaluación de un proyecto no es condición para que este obtenga certificado de elegibilidad.” (Subrayado fuera del texto).
En cumplimiento de esta disposición, el 26 de noviembre de 2002 se suscribió el Convenio mediante el cual el INURBE, FINDETER el Banco Agrario y el Ministerio de Desarrollo Económico acordaron “... los montos del reconocimiento económico que el oferente debe hacer por concepto del servicio de recepción, revisión y evaluación de los proyectos a FINDETER, y al BANCO AGRARIO, tanto para el concurso de Esfuerzo Municipal como para el de Bolsa Ordinaria, en el programa de subsidio de vivienda de interés social ...” La factibilidad y legalidad de dicho cobro, se ratificó en el parágrafo 3º del artículo 7 Resolución No. 610 expedida el 25 de mayo de 2004 por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en la cual se determinan las metodologías y condiciones para el otorgamiento de la elegibilidad de los planes de vivienda de interés social urbana y la calificación de planes de vivienda que participan en el Concurso de Esfuerzo Territorial, en desarrollo del Decreto 975 de 2004, así:
“PARÁGRAFO 3. Cada oferente deberá asumir el costo generado por la actividad de evaluación de su plan de vivienda. El pago de éste costo no garantiza que el plan de vivienda obtenga la certificación de elegibilidad.” (Subrayado fuera del texto). Habría que advertir que en la preparación del Decreto 975 de 2004 se había previsto una disposición en el sentido de que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial definiera las tarifas aplicables al Programa de elegibilidad. Finalmente, esta disposición fue eliminada del texto del Decreto.
Ante el reclamo continuo de oferentes de proyectos, especialmente de carácter asociativo, en relación con el esfuerzo económico adicional que les representa el reconocimiento de la tarifa a FINDETER, una posibilidad alterna podría ser que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cubriera los costos de la operación de FINDETER en el Programa de elegibilidad, a través de un acuerdo formalizado mediante convenio interadministrativo, tal como sucede en el caso de la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar o de FONADE, para efecto de la supervisión de proyectos específicos o con el Banco Agrario para la administración del subsidio rural.
El valor de dicho convenio se fijaría de conformidad con los recursos necesarios para responder a cabalidad con las obligaciones que implica el proceso, dentro de los términos que el Ministerio ha impuesto en la normatividad que regula éste. En promedio el MAVDT debería reconocerle a FINDETER por cada proyecto evaluado el valor de $1.278.409,00, cuando se trate de proyectos en un mismo municipio; en el caso de proyectos regionales, es decir que integran soluciones de vivienda en varios municipios de un mismo departamento el costo es mucho más elevado.
Bajo las circunstancias actuales, se entiende que la única opción que enfrenta FINDETER es la de redefinir el modelo tarifario aplicable, de tal manera que le permita asegurar la cobertura de la totalidad de los gastos en que incurre en desarrollo del Programa de Elegibilidad, reconociendo que esta decisión traerá consigo la insatisfacción de los oferentes, por el mayor esfuerzo económico que ello les demandará.
EL RIESGO POLÍTICO, IMPLÍCITO EN EL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD Y EN PARTICULAR EN LA CALIFICACIÓN DE PROYECTOS ELEGIBLES EN ESFUERZO TERRITORIAL
En los últimos años, se la han atribuido nuevas responsabilidades a FINDETER que no están asociadas estrictamente al giro ordinario de sus negocios. Primero como entidad evaluadora en desarrollo del Programa de Elegibilidad, bajo los lineamientos de los Decretos 2480 y 2488 de 2002, y ahora del Decreto 975 de 2004, en el cual se va más haya y se le atribuye la función de calificar los proyectos. De otro lado, ante la baja en la radicación de proyectos, se cree equivocadamente que FINDETER es responsable por el flujo de proyectos, nada más alejado de la realidad, pues la responsabilidad de Findeter está atada a la demanda, y en ningún caso a la oferta, pues sería juez y parte en el proceso de formulación y evaluación. Al contrario, las acciones de promoción de la oferta y asistencia técnica son competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Los recursos financieros limitados de que dispone FINDETER no alcanzan a cubrir los gastos en que incurre en desarrollo del Programa de elegibilidad, y mucho menos se puede pretender que permitan a la entidad desempeñar actividades específicas como agente de apoyo técnico de los oferentes, más allá de la relación que se genera con la radicación de un proyecto en FINDETER. Estas limitaciones de recursos ponen en riesgo la capacidad operativa de FINDETER para cumplir con los términos que le ha impuesto el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para emitir formalmente el concepto de elegibilidad propio de cada caso. Bajo las circunstancias actuales, en la mayoría de los casos, es probable que se exceda el término disponible para la evaluación, ante la carga operativa que tiene y el aumento de la afluencia de proyectos con ocasión de las convocatorias efectivas o anunciadas por el Ministerio.
Por tanto, no se ha tenido en cuenta en la definición del término para llevar a cabo el Programa de elegibilidad la capacidad instalada de FINDETER, dimensionada con base en los recursos que capta por concepto de la prestación del servicio. Para cumplir el término legal fijado, FINDETER tendría que aumentar el grupo de evaluadores, lo cual no es factible ante las restricciones financieras, o se vería abocado a reducir el rigor técnico del proceso de evaluación que ejerce, aumentando el riesgo de que reciban la elegibilidad proyectos que no la merecen.
Otra posibilidad sería que la presión del término disponible pudiera llevar a que no se diera la suficiente posibilidad de retroalimentación y mejoramiento del proyecto al oferente ni que se llevará a cabo la visita de inspección, requerida en la mayoría de los casos para que el evaluador pueda emitir su concepto de manera más confiable.
Ni una ni otra son soluciones viables que Findeter esté dispuesta a implementar, ante todo por la rigurosidad y responsabilidad que se le ha impreso a este programa. Esta última circunstancia fue evidente en la primera convocatoria de Bolsa Ordinaria, donde FINDETER apenas dispuso de 10 días calendario para evaluar los 133 proyectos recibidos, bajo la presión de que los recursos se tenían que asignar antes de concluir el año 2002, de los cuales apenas el 40% fueron objeto del certificado de elegibilidad, el cual fue otorgado sin la posibilidad de llevar a cabo alguna visita de inspección. Algo similar ocurrió con el grupo de 399 proyectos recibidos en la convocatoria de Esfuerzo Municipal, para el cual FINDETER dispuso apenas de un mes para llevar a cabo la evaluación de éstos, declarando elegibles el 60% de tales proyectos, bajo las mismas limitaciones señaladas anteriormente.
A pesar de las restricciones en la capacidad instalada de FINDETER, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ha delegado en la Financiera el proceso de calificación de proyectos elegibles de Esfuerzo Territorial, que hasta antes de la publicación del Decreto 975 de 2004 estaba bajo la responsabilidad directa de dicho Ministerio. Esta delegación fue adoptada unilateralmente sin consultar su factibilidad previamente ante FINDETER y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al que está vinculada orgánicamente la Financiera.
Derivado de este proceso de calificación, también se ha generado una sobrecarga operativa adicional a FINDETER, pues la entidad se ha visto obligada ha asumir el proceso de revisión y ajuste de proyectos elegibles radicados en el año 2002 y 2003, para garantizar las condiciones de igualdad que amerita la participación en el proceso de calificación a los demás proyectos de Esfuerzo Territorial. Esta actividad adicional de las Unidades Regionales y de la Coordinación central no es objeto de reconocimiento económico adicional por parte de los oferentes respectivos, ni estamos de acuerdo en que se realice esta calificación, pues son proyectos por un lado desactualizados y por otra parte que han cambiado su formulación inicial pues varios ya se encuentran en ejecución.
Cualquiera que sea el resultado del proceso de calificación, es evidente que los oferentes afectados cursarán reclamaciones ante la entidad, como ha sido tradicional en los procesos anteriores llevados a cabo directamente por el INURBE y por el Ministerio de Desarrollo Económico, de entonces.
Por la alta incidencia que tiene el resultado del proceso de calificación de los proyectos en la asignación de los subsidios, y las presiones políticas y de otra índole que pueden afectar el proceso, se considera que la responsabilidad de la calificación de los proyectos elegibles de Esfuerzo Territorial debe ser responsabilidad de la entidad otorgante de los subsidios. Por otra parte, las limitaciones de recursos humanos propios de FINDETER, como consecuencia de la reducción de la planta de personal, ha conducido a que la responsabilidad operativa del Programa de elegibilidad recaiga en profesionales contratistas, a los cuales no ha sido posible garantizar una continuidad de su vinculación contractual por la alta dependencia que ésta tiene del comportamiento del flujo de ingresos captados por concepto del Programa de Elegibilidad.
EL RIESGO TÉCNICO DE LOS PROYECTOS VIS
El concepto de elegibilidad de FINDETER está sustentado fundamentalmente en la veracidad de la información de los documentos del proyecto presentado por el oferente. Antes de radicar el proyecto, éste debe haber surtido la formulación y diseño de las obras contempladas en el mismo y la gestión de la solicitud de las licencias de urbanismo y construcción. Sobre los diseños del proyecto FINDETER no ejerce una revisión particular, por cuanto las memorias de cálculo no se presentan en desarrollo del Programa de elegibilidad, y sólo se reciben los planos respectivos debidamente aprobados por las entidades competentes.
En el caso de los planos arquitectónicos y urbanísticos, la aprobación del Curador Urbano o el Jefe de la Oficina de Planeación Municipal que expide las licencias, implica la verificación a satisfacción de éste del cumplimiento del proyecto frente a los requisitos de sismo resistencia y las normas urbanísticas aplicables, derivadas del Plan de Ordenamiento Territorial, Plan Básico de Ordenamiento Territorial o Esquema de Ordenamiento Territorial, según el caso.
A su vez, la aprobación de los planos de redes de servicios públicos, es responsabilidad de las entidades prestadoras del servicio respectivo, e implica que el diseño de las obras cumple con las especificaciones y normas técnicas que le permiten ser integradas a las redes colectivas de servicios. Frente a estas responsabilidades claramente definidas, curiosamente el artículo 16 del decreto 975 de 2004 le asigna a FINDETER la verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas urbanísticas y de sismo resistencia, lo cual es competencia exclusiva de las Curadurías Urbanas y de las Oficinas de Planeación, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1052 de 1998. Al respecto, es especialmente preocupante la limitada capacidad técnica de muchas Oficinas de Planeación Municipal, concepto derivado de la forma como son expedidas muchas de las licencias de construcción que respaldan la ejecución de los proyectos radicados en FINDETER, y que generan un riesgo adicional no controlable por la entidad evaluadora.
Como ha sucedido en algunos casos, es evidente el riesgo de que deficiencias en la estabilidad de las obras y de la construcción de las mismas, sean atribuidas por los hogares respectivos a FINDETER en virtud de que fue la entidad que reconoció la viabilidad técnica al proyecto respectivo, cuando la verdadera responsabilidad técnica puede recaer en el consultor que diseñó el proyecto, el constructor que llevó a cabo las obras, el interventor que se ocupó del control de calidad de la ejecución de las mismas, y aún más en las autoridades competentes que impartieron las licencias y permisos necesarios.
De conformidad con la normatividad que regula el Programa de elegibilidad, los planos son requeridos por FINDETER para verificar la disponibilidad de servicios y evaluar el nivel de consistencia de los mismos frente al presupuesto del proyecto estimado por el oferente, lo cual fundamenta el análisis de viabilidad financiera por parte de FINDETER, que constituye el verdadero valor agregado del Programa de elegibilidad, teniendo en cuenta que previamente se ha revisado el proyecto desde el punto de vista urbanístico y técnico, y la propiedad legal del predio donde se llevará a cabo el proyecto, con ocasión del estudio propio del trámite de las licencias requeridas. Sin embargo, la viabilidad financiera reconocida por FINDETER a la mayoría de los proyectos elegibles es muy frágil, teniendo en cuenta que la ejecución de los proyectos depende de la asignación y del flujo de los subsidios que el oferente pretende aplicar en el proyecto, y del ahorro programado que el hogar beneficiado por el subsidio trae consigo.
En consecuencia, esto conduce a que la mayoría de los proyectos se van ejecutando en la medida que se van asignando y desembolsando los subsidios aplicables, razón por la cual FINDETER insiste ante los oferentes para que la ejecución de las obras de urbanismo no dependa del flujo del subsidio ni del ahorro previo de los hogares. Evidentemente, el desfase financiero por la demora en el giro de los subsidios, afecta el flujo de los recursos al proyecto trae consigo sobrecostos adicionales, derivados de la ampliación del período de ejecución previsto que tiene incidencia en la calidad de las obras y en las especificaciones de terminación de las viviendas, a lo cual se suma que el oferente debe garantizar la administración del proyecto durante el período total de ejecución, independiente del número de soluciones que se puedan construir en un momento dado. A esto se suma que al emitir el certificado de elegibilidad, FINDETER termina la relación con el oferente y con el proyecto en particular, por lo cual no interviene de manera alguna en el seguimiento de las inversiones ni en las decisiones de ajuste propias de la etapa de ejecución del mismo.
Todas estas circunstancias representan riesgos altos de ocurrencia de deficiencias en la calidad de las obras, que evidentemente no dependen de FINDETER pero que en caso de reclamaciones pueden terminar involucrando a la entidad, teniendo en cuenta que ante los oferentes y demás partes interesadas fue FINDETER quien emitió concepto favorable de viabilidad, bajo condiciones “óptimas” de ejecución, que no se dan en la práctica en la medida que las etapas de preinversión y ejecución no se lleven a cabo adecuadamente por parte de los promotores de los proyectos, y que el desarrollo de las obras dependa del flujo incierto de los subsidios y recursos asociados de los hogares.
CONCLUSIONES SOBRE LA CONJUNCIÓN DE LOS RIESGOS QUE AFECTAN LOS PROYECTOS VIS
De continuar FINDETER realizando actividades propias del subsistema de FOMENTO, como lo es la elegibilidad y calificación de proyectos VIS, tendríamos un riesgo adicional asociado a la financiación de dichos proyectos, pues en algún determinado e hipotético caso, podríamos dar la elegibilidad, como resultado de la calificación el proyecto acceda a subsidios y además se financie con recursos de redescuento de FINDETER para la Construcción del Proyecto y los usuarios accedan a la Línea de Crédito y Microcrédito Inmobiliario, concentrándose en FINDETER, la mayor parte del ciclo del proyecto.
Esta concentración de actividades, que se pueden presentar sin dudas en casos excepcionales, pero frecuentes en cuanto a proyectos de vivienda de interés social se trata, puede tener un alto riesgo para la entidad, ya que en algún momento puede llegar a suceder que el proyecto no culmine o el constructor (oferente) no cumpla lo prometido y FINDETER se vea envuelta en un conflicto, cuyo resultado puede ser la pérdida de los recursos del fondeo de los proyectos, es decir el riesgo de no pago de los créditos otorgados al oferente y/o a los beneficiarios y además la responsabilidad en el desarrollo del proyecto, pues participó en la evaluación del proyecto, cuestiones que sin duda pueden ser controvertibles pero que sin embargo hacen mucho más difícil la defensa de los intereses de la entidad.
En este estado de cosas, un constructor que se vea afectado o quiebre, o no sea capaz de cumplir con lo prometido, puede argumentar el no pago de los créditos, aduciendo que la misma entidad prestataria de segundo piso, fue la que inicialmente estudio y evaluó su proyecto y lo declaró elegible, sin haberse dado cuenta de los riesgos implícitos del resultado final negativo del proyecto. Al fin de cuentas puede aducir que las deficiencias en la evaluación de elegibilidad inicial lo condujeron a error, pues al no haberse detectado el riesgo, fue victima de una mala evaluación que no le permitió cumplir a cabalidad.
El riesgo como se puede ver es muy elevado. Para reforzar estos aspectos es recomendable estudiar el informe de evaluación de la política de vivienda de interés social, 1998-2002 realizado por la Contraloría General de la República, en el cual se evidencia que los casos hipotéticos a que nos hemos referido en este acápite, sin ser excepcionales son más frecuentes de lo normal y deseable, es decir que el riesgo es inminente y su probabilidad de ocurrencia es muy alta, casi cercana a 0.5.
CONCLUSIONES
La Misión de FINDETER es contribuir al desarrollo territorial, mejorando la calidad de vida de los colombianos, mediante la asesoría, administración de recursos y financiación mediante el redescuento de recursos a proyectos de inversión en el marco de la política pública, además de generar resultados financieros que maximicen el valor de la Entidad. La administración de FINDETER está convencida de la importancia que para el país y para el logro de los compromisos y metas del Plan Nacional de Desarrollo, tiene la Construcción de Vivienda Social. Con la expedición de los Decretos 2481 y 3165 de 2003, mediante los cuales se le permite a FINDETER la creación de la línea de fomento para Crédito y Microcrédito Inmobiliario VIS, hace que la entidad deba revisar su participación en el conjunto de la política de vivienda.
Especialmente para concentrarse en el desarrollo de las actividades propias del subsistema de financiación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. La banca de segundo piso en la financiación de la política VIS es trascendental; por lo mismo, la entidad debe estar en capacidad de direccionar todo su equipo de trabajo y su capacidad comercial para enfocarse en el desarrollo de estos productos, en los cuales el Programa de elegibilidad actúa como distractor y generador de riesgo, de hecho la actividad de evaluación de proyectos y ahora su calificación no pertenecen al objeto social de la Financiera ni al giro ordinario de sus negocios, por el contrario comprometen importantes recursos humanos y económicos que la distraen del logro de sus objetivos y metas. Adicionalmente el Contrato de Gerencia de Proyectos firmado con la SECAB, corre el riesgo de no poder ser ampliado, debido a los últimos pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Procurador General de la República, lo cual implicaría para la entidad la asunción con recursos humanos de su planta de personal de esta actividad, lo cual sería traumático.
Como se puede observar en este documento, los riesgos jurídicos, técnicos y económicos que amenazan a la entidad son altos, por ello se hace indispensable que se tomen medidas inmediatas para mitigarlos, una de ellas es el trámite de un nuevo Decreto que excluya a FINDETER como entidad evaluadora de proyectos de vivienda de interés social, entendiendo que de esta manera se preservan las condiciones que aseguran y minimizan el riesgo de la Financiera como entidad de redescuento y le permiten enfocarse en el giro ordinario de sus negocios y dedicar más esfuerzos al impulso de las nuevas líneas de crédito, entre ellas la de Microcrédito y Crédito Inmobiliario para VIS.
ANEXO 1. Principales programas de inversión, establecidos en el Artículo 8 de la Ley 812 de 2003, del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006.
B. CRECIMIENTO ECONOMICO SOSTENIBLE Y GENERACION DE EMPLEO
1. Impulso a la vivienda y la construcción. El impulso a la vivienda se centrará en tres estrategias principales por grupos de población:
Para los grupos de menores ingresos, se ampliará la cobertura de los Subsidios Familiares de Vivienda (SFV). En total se buscará financiar 400 mil nuevas unidades de Vivienda de Interés Social (VIS), de las cuales 340.000 unidades corresponderán a programas de vivienda nueva y mejoramiento integral.
Se desarrollarán políticas de financiación alternativa de vivienda de interés social, orientadas a la diversificación de instrumentos y mecanismos que consulten las dinámicas de la economía informal.
Para los hogares de estrato medio, se desarrollará el mecanismo de protección contra la inflación en créditos en UVR, creado a comienzos de 2003, que elimina la incertidumbre durante el plazo de amortización de las deudas hipotecarias hasta por 130 salarios mínimos, siempre y cuando el valor de la vivienda no supere los 323 salarios mínimos.
Para los hogares de estrato alto, se dará continuidad al beneficio tributario de las cuentas de Ahorro para el Fomento de la Construcción (AFC).
Adicionalmente, se harán ajustes al sistema de financiamiento de vivienda a través de medidas para sanear la cartera improductiva. Para este fin, el Gobierno apoyará la emisión de títulos y bonos hipotecarios destinados a financiar la cartera de vivienda por un monto de $6 billones, aproximadamente, durante 2003 y 2004.
Se impulsará el microcrédito inmobiliario con el propósito de brindar a los hogares de bajos ingresos una opción adecuada para financiar la adquisición, construcción y mejoramiento de vivienda.
La política habitacional contribuirá al crecimiento económico del país y a la generación de empleo bajo criterios empresariales con responsabilidad social para afrontar con eficiencia los crecientes déficit cuantitativos y cualitativos.
Se promoverá y fomentará esquemas de asociación mixta para la investigación y desarrollo en tecnologías en aumento de la productividad y mejoramiento de la calidad de la vivienda de interés social que permita aumentar las condiciones de acceso a la vivienda, un razonable aprovechamiento de los recursos, reconociendo las singularidades urbano-regionales del país.
La política habitacional está comprendida en la construcción de la equidad social, para ello garantizará la transparencia en la distribución de los recursos orientados a la población y las regiones en condiciones de pobreza.
Los desarrollos habitacionales estarán enmarcados en las políticas de desarrollo urbano-regional en coordinación con los entes territoriales, en este sentido, el Gobierno Nacional facilitará y estimulará la integración de recursos gubernamentales y cooperará con el desarrollo de los instrumentos de planeación y gestión.
El Gobierno Nacional trabajará por la calidad de vida urbana asegurando la integración de vivienda con los elementos estructurantes del espacio público y los servicios públicos domiciliarios.
De la misma forma impulsará la diversificación de las actuaciones en materia de expansión con énfasis en las ciudades intermedias, renovación urbana, consolidación y mejoramiento integral; así como reasentamiento de población en zonas de riesgo ambiental no mitigable y por proceso de renovación urbana.
El Gobierno Nacional ejercerá la coordinación del sistema habitacional en articulación con las autoridades territoriales y promoverá los sistemas de información habitacional como soporte de la participación de todos los agentes del desarrollo.
Se definirá un modelo de desarrollo urbano-regional, como marco general para la implementación de la política de vivienda y construcción.
C. CONSTRUIR EQUIDAD SOCIAL
7. Calidad de vida urbana. Con el fin de lograr el desarrollo sostenible de las ciudades, el Gobierno implementará los siguientes programas:
Descentralización del Sistema Nacional Habitacional; para ello los desarrollos habitacionales estarán enmarcados en las políticas de desarrollo urbano-regional en coordinación con los entes territoriales, en este sentido, el Gobierno Nacional facilitará y estimulará la integración de recursos gubernamentales y cooperará con el desarrollo de los instrumentos de planeación y gestión.
Cooperación y fortalecimiento de los sistemas de información habitacional articulados con los sistemas de información territorial y socioeconómica como soporte de los procesos de gestión y control de la política y de la participación.
Desarrollo de la política habitacional en los contextos del ordenamiento territorial por tanto la vivienda se integrará con los planes de gestión urbana y con los elementos estructurantes del territorio como el espacio público, la movilidad y el transporte y los servicios públicos domiciliarios.
Desarrollo de instrumentos y mecanismos de control para garantizar la calidad de los proyectos habitacionales.
Alianzas estratégicas integrando las iniciativas y los recursos del sector privado en sus expresiones empresarial, solidaria y comunitaria con los centros de investigación y académicos.
Atención a población desplazada por la violencia a causa del conflicto interno.
Disminución de los déficit cuantitativos y cualitativos de vivienda bajo las siguientes líneas de actuación: vivienda nueva en procesos de expansión (especialmente en ciudades intermedias); renovación y consolidación urbana, mejoramiento habitacional integral en zonas urbanas y rurales, reasentamiento de población por factores de riesgo ambiental y renovación urbana.
Gestión inmobiliaria en la protección de moradores de vivienda de interés social con: el impulso al régimen de arrendamiento de vivienda urbana con innovación de modalidades que conduzcan a la vivienda en propiedad consultando las particularidades socioculturales y socioeconómicas de la población colombiana, titulación de predios previa regularización urbanística, y acceso a vivienda usada con criterio de habitabilidad y movilidad socioeconómica.
Crear espacios recreativos que favorezcan el desarrollo integral del individuo.
Reducir los elevados niveles de concentración de la riqueza y la propiedad, fenómeno causante de la mayor parte de la inequidad social existente.
Documento preparado por Luis Alberto Vargas Ballén, para Findeter como Asesor de Vivienda en 2004.
Con este informe, preparado por Luis Alberto Vargas Ballén, para la administración de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. se describe el estado de avance de las funciones otorgadas mediante los Decretos 2480 y 2488 de 2002, modificados por el Decreto 0975 de 2004, reglamentado por la Resolución 610 de 2004 MAVDT, en cuanto definen el Proceso de Recepción y Evaluación de Proyectos de Vivienda de Interés Social para obtener la Elegibilidad y su posterior calificación en aquellos de Esfuerzo Territorial.
De igual forma y atendiendo el compromiso adquirido con el Gobierno Nacional, materializado con la expedición de los Decretos 2481 y 3165 de 2003, mediante los cuales se crea en FINDETER una Nueva Línea de Redescuento para VIS, para el otorgamiento de Crédito y Microcrédito Inmobiliario a compradores; se mencionan los posibles riesgos inherentes a la participación de FINDETER en el marco de la Política Nacional de Vivienda de Interés Social “por un País de Propietarios”.
La participación de FINDETER se hace en dos escenarios, el primero en la Evaluación de Proyectos de Vivienda y el segundo, en la Financiación de Vivienda VIS, a través de sus dos líneas, la tradicional de redescuento para Construcción VIS y la nueva línea que ya hemos mencionado. Las cuales ha solicitado CAMACOL en el último Congreso Colombiano de la Construcción que se fortalezcan y lleguen a los constructores de VIS.
Este informe se compone de cinco capítulos, en el primero se hace una introducción sobre el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social –SINAVIS-; en el segundo se hace referencia a la Política de Vivienda “por un País de Propietarios”; en el tercer capítulo se presenta un informe detallado de la gestión realizada por FINDETER en la Elegibilidad de proyectos de vivienda; en el cuarto se presenta un informe financiero detallado del Programa de Elegibilidad; en el quinto capítulo se analizan los riesgos que trae implícitos el proceso de elegibilidad para FINDETER; y finalmente se presentan unas conclusiones y recomendaciones a la Junta Directiva de la entidad.
La participación de FINDETER en la Política Nacional de Vivienda de Interés Social, en el Proceso de Elegibilidad de Proyectos VIS y en el diseño, implementación y operación de la Nueva Línea de Redescuento para Crédito y Microcrédito Inmobiliario, se viene desarrollando gracias al compromiso institucional y personal de los administradores y funcionarios de la entidad con las políticas sociales del Gobierno Nacional, en FINDETER somos consecuentes con la necesidad de aunar recursos de las entidades que conforman el aparato estatal y en la imperiosa tarea de sincronizar estos esfuerzos en aras de lograr que los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional se cumplan de manera satisfactoria. Especialmente en aquellas actividades a cargo del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, como rector de la Política de Vivienda de Interés Social.
1. ANTECEDENTES DEL SISTEMA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL –SINAVIS
La Ley 3 de 1991 adoptó un marco institucional en el cual el Consejo Superior de Vivienda funciona como órgano de carácter consultivo, está conformado por diferentes Ministerios y agentes que hacen parte del sector de la construcción y del mercado de la vivienda en general. No se tiene noticia de que en los últimos años este Consejo haya deliberado. La misma Ley creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social –SINAVIS-, el cual contempla diversos actores para el FOMENTO, la EJECUCIÓN, la ASISTENCIA TÉCNICA y la FINANCIACIÓN.
En el marco de la Ley, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial define las políticas de vivienda, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público los mecanismos de financiación y el Ministerio de Agricultura las políticas en materia de vivienda rural. Además, la Red de Solidaridad Social coordina las políticas de vivienda para desplazados y el Departamento Nacional de Planeación hace seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Según el SINAVIS, hasta finalizar el año 2002, la principal entidad estatal en materia de asignación y ejecución de subsidios provenientes del presupuesto nacional era el INURBE, (en proceso de liquidación mediante el Decreto 554 de marzo 10 de 2003) entidad gubernamental que otorgó subsidios en áreas urbanas. Hoy en día esta labor la tiene a cargo el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, creado por Decreto 555 de marzo 10 de 2003.
Como otorgantes de subsidios, también se encuentran las Cajas de Compensación Familiar, las cuales asignan subsidios a sus afiliados, financiados con los aportes parafiscales que captan. Las Cajas son un agente importante del sistema, pues en el periodo 1991-2003 asignaron casi la tercera parte de los subsidios, alcanzando una participación creciente en los últimos años.
Otras instituciones que participan en la Política de Vivienda Social son la Caja Promotora de Vivienda Militar, que otorga subsidios a los miembros de las Fuerzas Militares, el Banco Agrario en las áreas rurales y las mismas entidades territoriales a través del subsidio municipal para vivienda, aunque éste es de baja proporción.
El Gobierno Nacional incentiva el Esfuerzo Territorial con la destinación de un grupo importante de recursos para financiar subsidios aplicables a proyectos de vivienda que cuenten con inversión territorial. A pesar de esta estrategia de estimulo para ofrecer acceso a vivienda a la población más vulnerable, en la generalidad de los casos las administraciones departamentales y municipales no incluyen planes de vivienda dentro de sus prioridades de Inversión Social. En la actualidad son pocos los departamentos que cuentan con un instituto de vivienda o con oficinas o gerencias departamentales encargadas del asunto, en parte por los ajustes institucionales obligados por las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001.
La oferta de ASISTENCIA TÉCNICA proviene de diferentes entidades. Por una parte, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT-, las entidades territoriales, las organizaciones no gubernamentales (ONGs) y organizaciones populares de vivienda (OPVs) originadas en la asociación de hogares que carecen de vivienda, con las cuales se busca apoyar la formulación y promoción de proyectos de esta índole y la gestión de acceso al subsidio por parte de los hogares vinculados.
Por otra parte, están las universidades, el CENAC y otras entidades como el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) que suministran estadísticas y base cartográfica. En los últimos años FONADE ha asumido responsabilidades en el desarrollo de planes de vivienda como ejecutor y de apoyo técnico, en calidad de Gerente de Proyecto, y recientemente ha sido delegado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para ejercer la supervisión que requiere la aplicación de los subsidios asignados en el año 2003 a través de FONVIVIENDA, la ejecución de los proyectos respectivos y la actividad de los interventores de los mismos.
Entre las entidades que hacen parte del subsistema de FINANCIACIÓN, que tienen la responsabilidad de otorgar crédito, se encuentran las siguientes: además del sector financiero tradicional y solidario, el Fondo Nacional del Ahorro a los empleados del Estado y a particulares afiliados, FINAGRO para vivienda rural, y FINDETER a través de una línea de crédito de redescuento para construcción de vivienda de interés social orientada a los municipios, actividad en la cual ha participado desde su creación en 1989.
La Financiera de Desarrollo Territorial S.A. fue creada por la Ley 57 de 1989, es una sociedad por acciones, está sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del estado, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y capital independiente, con domicilio principal en la ciudad de Bogotá, D.C., vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2. POLÍTICA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL “POR UN PAÍS DE PROPIETARIOS”
Con el Documento CONPES 3200 de septiembre 30 de 2002, el Gobierno Nacional planteó las bases de la política de vivienda para el cuatrienio, con las cuales se busca dinamizar a corto y mediano plazo el mercado de la vivienda y de créditos hipotecarios en UVRs, con fundamento en cuatro estrategias de las cuales hace parte el ajuste institucional y presupuestal al Programa del Subsidio Familiar de Vivienda.
Como parte de dicho ajuste, se incluyó a FINDETER dentro de las entidades que podían otorgar la elegibilidad de los proyectos de vivienda de interés social, delegación que fue formalizada a través de los decretos 2480 y 2488 del 5 de noviembre de 2002, que a su vez señalaba que en adelante los recursos del subsidio no podrían ser aplicados en proyectos cuya elegibilidad hubiere sido otorgada por el INURBE. A través del Documento CONPES 3269 del 16 de febrero de 2004, se plantearon medidas adicionales encaminadas a dinamizar y ampliar la oferta de crédito de vivienda de interés social y a optimizar el programa de Subsidio familiar de Vivienda.
En tal sentido, se precisaron las obligaciones de FINDETER originadas en los decretos 2481 y 3165 de 2003, para implementar a través de redescuento la línea de crédito de fomento para Vivienda de Interés Social, y se ratificó a FINDETER como entidad evaluadora con facultad de expedir el certificado de elegibilidad. Esta ratificación se concretó mediante el Decreto 975 del 31 de marzo de 2004.
De igual forma el reciente Documento CONPES 3287 del 17 de mayo de 2004, define directrices para hacer uso de predios de propiedad del estado con vocación de VIS, para que sean incorporados a la política de vivienda mediante la figura del subsidio en especie, documento en el cual se establecen para FINDETER obligaciones adicionales a las ya establecidas y una nueva que es la de establecer el mecanismo de los gestores de vivienda y procurar su reglamentación.
LAS DIFICULTADES DE LA APLICACIÓN DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA
En la práctica, la interacción de las actividades de las entidades que integran el Sistema Nacional de Vivienda no ha arrojado los resultados esperados, en parte como consecuencia lógica de la adaptación de los actores a los ajustes institucionales, las restricciones fiscales de la Nación y los problemas estructurales derivados de las altas tasas de desempleo e informalidad y de la ausencia de presencia del sector financiero en la financiación de vivienda prioritaria.
Un gran porcentaje de los subsidios asignados a las familias no son aplicados por la dificultad de complementar el valor de las viviendas. La función constitucional de promover la Vivienda recae en los Municipios y Distritos, pero la mayoría de las municipales no cuentan con una política clara en esta materia y ni siquiera realizan inversiones en programas habitacionales, pocos municipios participan activamente otorgando subsidios territoriales pero ciudades grandes como es el caso de Bogotá han estado alejadas del tema y no tienen políticas de otorgamiento de subsidios familiares de vivienda. Es posible que el mayor problema de coordinación institucional se presente entre el nivel municipal y el nacional.
A pesar de los procesos de ordenamiento territorial aún no existe en la mayoría de municipios una planeación coherente y no se dispone de la capacidad de gestión y suficiente conocimiento para acceder a los recursos. El funcionamiento adecuado del marco institucional exige que se tenga siempre presente la visión del desarrollo urbano y territorial, lo cual no parece darse en la mayoría de regiones apartadas del país, contrario a los avances en desarrollo y ordenamiento territorial que en la última década han alcanzado las diez principales ciudades capitales. Este aspecto se puede subsanar de ser surtir el trámite correspondiente el proyecto de reforma del Estatuto Orgánico del Presupuesto que determina que la inversión en vivienda es inversión social.
La política por “un País de Propietarios” es reiterativa en la importancia de lograr que las entidades participantes armonicen sus esfuerzos y de manera sincronizada atiendan a la población. En el Anexo 1, se muestra un resumen de los principales programas de inversión, establecidos en el Artículo 8 de la Ley 812 de 2003, del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006.
En procura de alcanzar estas metas, FINDETER coordina todas sus acciones con los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se ha comprometido con el Gobierno Nacional para que la Política Nacional de Vivienda sea una realidad.
3. GESTION DE FINDETER EN EL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD DE PROYECTOS VIS FUNCIONES DE FINDETER EN LA ELEGIBILIDAD Y CALIFICACIÓN DE PROYECTOS VIS
Las responsabilidades asignadas a FINDETER en la Política de Vivienda de Interés Social, en cuanto al Subsidio Familiar de Vivienda Urbana son las siguientes: Decreto 0975 de marzo 31 de 2004 y Resolución 610 de mayo 25 de 2004.
ELEGIBILIDAD (Art. 16 Decreto 0975-2004) Es la manifestación formal mediante la cual, y según la documentación aportada por el oferente, la entidad evaluadora emite concepto favorable de viabilidad a los planes de soluciones de vivienda a los cuales los beneficiarios aplicarán el subsidio familiar de vivienda. La elegibilidad se emitirá previa verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas urbanísticas, arquitectónicas y de sismo resistencia, entre otras, en los establecidos en el presente Decreto, y en las demás normas que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.
ALCANCE DE LA ELEGIBILIDAD (Art. 5 Res. 610-2004)
La ENTIDAD EVALUADORA que expide la certificación de elegibilidad de un plan de vivienda es responsable de determinar el cumplimiento de las condiciones básicas de presentación del mismo, en sus componentes técnico, legal y financiero, de acuerdo con lo establecido en las normas vigentes y con la documentación aportada por el oferente del plan de vivienda. VIGENCIA. La elegibilidad tendrá una vigencia igual a la de la licencia de construcción y urbanismo. Según el Decreto 1052 de 1998, la vigencia de las licencias es de 24 meses, o de 36 meses cuando las dos licencias se expidan simultáneamente.
QUIÉNES LA OTORGAN. Las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria frente a los proyectos que ellas financien; en los demás eventos y en los casos de concurso de Esfuerzo Territorial, ésta será otorgada por la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. – Findeter, y/o por las entidades que hacia futuro sean habilitadas para tales efectos.
EXCEPCIONES (Parágrafo 1 Art. 16). En ciudades calificadas en la categoría especial (Bogotá, D.C., Medellín y Cali) la elegibilidad de los proyectos se entenderá dada por la licencia de construcción y urbanismo, y el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 120 de la Ley 388 de 1997.
CALIFICACIÓN DE PROYECTOS EN CONCURSO DE ESFUERZO TERRITORIAL (Art. 18 Decreto 0975-2004) Surtida la elegibilidad de los planes habitacionales, Findeter, calificará los planes de vivienda siguiendo la metodología definida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. La Calificación es la que le permite a los Municipios acceder al cuarenta por ciento (40%) de los recursos del Subsidio Familiar para Vivienda de Interés Social en zonas urbanas, concursarán exclusivamente los municipios que se encuentren dentro de las categorías 3, 4, 5 y 6 que hayan presentado planes de vivienda a través del Concurso de Esfuerzo Territorial.
ESFUERZO TERRITORIAL. Para efectos de la elegibilidad y de la calificación, los proyectos que participen en el Concurso de Esfuerzo Territorial deberán ser radicados ante la Financiera de Desarrollo Territorial – FINDETER, o ante las entidades que posteriormente sean habilitadas para tales efectos, antes de la fecha de cierre de la convocatoria de proyectos establecida por la entidad otorgante.
BANCO DE PROYECTOS HABITACIONALES. Una vez el proyecto reciba su calificación, será incorporado al Banco de Proyectos Habitacionales de Findeter, el cual estará disponible en todo momento para que el Fondo Nacional de Vivienda lo utilice dentro del proceso de distribución de Recursos de la Bolsa de Esfuerzo Territorial entre los municipios de cada Departamento que mantuvieren su interés en acceder a los recursos del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social.
REVOCATORIA DE ELEGIBILIDADES. (Art. 20 Decreto 0975-2004). Cuando se evidencia falsedad o inconsistencia en la expedición de elegibilidades, Findeter debe proceder a revocar de manera directa mediante acto administrativo las elegibilidades cuestionadas.
RESULTADOS DE LA ELEGIBILIDAD DE PROYECTOS VIS
Las responsabilidades asumidas por FINDETER en desarrollo del Programa de elegibilidad de proyectos de vivienda de interés social, hacen parte del proceso de reajuste institucional del Estado para ejecutar la política de vivienda, que incluyó además la liquidación del INURBE, la creación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, del Fondo Nacional de Vivienda, la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar, y la incorporación de FONADE a la supervisión de la ejecución de planes de vivienda en los que se aplican subsidios provenientes del Presupuesto Nacional.
Los establecimientos de crédito otorgan la elegibilidad a un proyecto con ocasión de la aprobación de crédito al promotor del mismo.
Por tanto, los demás oferentes de proyectos, que no demandan recursos de crédito para la financiación, someten sus proyectos al Programa de elegibilidad en FINDETER. Hasta el primer trimestre del año 2004, las actividades de FINDETER en desarrollo del Programa de elegibilidad estaban reguladas por los Decretos 2480 y 2488 de noviembre 5 de 2002 y por las Resoluciones 1062 y 1063 de noviembre 15 de 2002. La recepción y evaluación de proyectos por parte de FINDETER se inició el 26 de noviembre de 2002, con la apertura de las convocatorias de Bolsa Ordinaria y Esfuerzo Municipal del año 2002.
Para atender esta responsabilidad se conformó un grupo de profesionales a cargo del Asesor de Presidencia, que actúo como Gerente del Proyecto, este equipo en el cual participaron profesionales de las Unidades Regionales fue reforzado con profesionales mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios, los cuales a partir de la reforma administrativa de la entidad no fue posible renovar en aplicación de lo establecido en la Ley 790 de 2003; por lo que se hizo necesario realizar una convocatoria para seleccionar una Gerencia de Proyecto la cual recayó en la SECAB, y se reasignó esta actividad a la Dirección de Proyectos Especiales.
La calificación de los proyectos elegibles de Esfuerzo Municipal, recibidos en esa convocatoria, la hacía directamente el Ministerio de Desarrollo Económico, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En el Cuadro 1, se presenta el balance consolidado de gestión de FINDETER en el Programa de elegibilidad, clasificado por fuente de financiación de los subsidios.
Cuadro 1. Balance de Gestión
FINDETER, ELEGIBILIDAD POR FUENTE DE RECURSOS - Estado Actual de Todos los Proyectos Radicados Tipo de Convocatoria
TOTAL PROYECTOS PROYECTOS EN ESTUDIO NO ELEGIBLES PROYECTOS ELEGIBLES Valor Total Elegibles (Miles de Pesos) Número Soluciones de Vivienda Elegibles
BOLSA ORDINARIA 423 88 120 215 $ 250.521,3 16.785
CAJAS COMPENS. FAMILIAR 745 67 86 592 $ 328.859,0 17.485
ESFUERZO TERRITORIAL 769 155 284 330 $ 222.102,3 20.233
VIGENCIAS ANTERIORES 25 1 3 21 $ 13.535,7 1.079
TOTAL 1.962 311 493 1.158 $ 815.018,3 55.582 % 100% 15,85% 25,13% 59,02%
FUENTE: SIVIS FINDETER a Junio 09 de 2004
En el Cuadro 2, se muestra la distribución departamental de los proyectos sometidos al Programa de elegibilidad. En ambos casos se destaca el número de proyectos elegibles, las soluciones que integran los mismos y el valor total de las inversiones. En el transcurso de 20 meses se han radicado en FINDETER 1.962 proyectos de los cuales 1.158 proyectos (59,02%) han recibido el concepto favorable de elegibilidad. A la fecha se encuentran en proceso de estudio y evaluación 311 proyectos (15,85%).
Cuadro 2. Balance de Gestión
FINDETER, ELEGIBILIDAD POR DEPARTAMENTOS- Estado Actual de Todos los Proyectos Radicados Tipo de Convocatoria
TOTAL PROYECTOS PROYECTOS EN ESTUDIO NO ELEGIBLES PROYECTOS ELEGIBLES Valor Total Elegibles (Miles de Pesos) Número Soluciones de Vivienda Elegibles
AMAZONAS 3 2 1 - $ 0,0 -
ANTIOQUIA 289 21 61 207 $ 81.169,1 5.744
ARAUCA 24 3 10 11 $ 3.217,5 292
ATLÁNTICO 79 20 20 39 $ 63.705,9 3.962
BOGOTA, D.C. 128 6 24 98 $ 60.452,0 3.585
BOLIVAR 57 22 10 25 $ 23.399,3 1.994
BOYACA 71 16 21 34 $ 23.746,8 1.683
CALDAS 52 5 11 36 $ 22.255,8 1.488
CAQUETA 34 11 10 13 $ 9.551,4 828
CASANARE 15 3 8 4 $ 1.569,7 133
CAUCA 36 8 8 20 $ 8.197,7 680
CESAR 29 10 4 15 $ 14.557,3 1.366
CHOCO 4 - 1 3 $ 3.994,3 395
CORDOBA 43 10 7 26 $ 23.505,9 1.876
CUNDINAMARCA 220 27 57 136 $ 75.389,3 5.282
GUAINIA 3 3 - - $ 0,0 -
GUAVIARE 5 3 - 2 $ 1.624,3 109
HUILA 73 9 14 50 $ 34.836,4 2.239
LA GUAJIRA 17 7 4 6 $ 5.244,6 525
MAGDALENA 45 9 12 24 $ 19.225,1 1.738
META 34 3 10 21 $ 18.611,6 1.507
NARIÑO 70 17 12 41 $ 20.976,4 1.654
NORTE DE SANTANDER 52 14 21 17 $ 21.971,7 1.523
PUTUMAYO 38 11 22 5 $ 1.074,0 98
QUINDÍO 50 7 29 14 $ 8.863,7 628
RISARALDA 40 5 14 21 $ 20.502,5 1.094
SAN ANDRES Y PROVIDENCIA - - - - $ 0,0 -
SANTANDER 76 10 22 44 $ 44.818,5 2.031
SUCRE 55 4 23 28 $ 28.133,9 2.359
TOLIMA 70 11 16 43 $ 30.254,8 2.129
VALLE DEL CAUCA 250 34 41 175 $ 144.168,9 8.640
VAUPES - - - - $ 0,0 -
VICHADA - - - - $ 0,0 -
TOTAL 1.962 311 493 1.158 $ 815.018,3 55.582 % 100% 15,85% 25,13% 59,02%
FUENTE: SIVIS FINDETER a Junio 09 de 2004
Como se puede observar los departamentos de San Andrés y Providencia, Vaupes y Vichada no han presentado ningún proyecto, y además de estos tres, los departamentos de Amazonas y Guainia no cuentan con proyectos elegibles. En más de quince departamentos según información del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial no se cuenta con proyectos suficientes que permitan la preasignación del 150% de los recursos disponibles para subsidios de la convocatoria de esfuerzo territorial, situación ésta que ya había sido anunciada por Findeter en abril del presente año al Viceministerio en la cual se pedía que se prorrogarán los plazos de recepción, calificación de proyectos y apertura de la convocatoria.
CERTIFICADOS DE ELEGIBILIDAD Y MODIFICACIONES.
Se presenta a continuación la relación de certificaciones de elegibilidad emitidas, igualmente el número de certificados modificatorios de las elegibilidades, los cuales se sustentan en cambios de las vigencias de las licencias, aumentos o disminuciones en los valores de las viviendas, cambios de oferentes, en casos de uniones temporales y otro tipo de solicitudes efectuadas por las Cajas de Compensación Familiar.
Cuadro 3. CERTIFICADOS DE ELEGIBILIDAD y MODIFICACIONES Convocatorias / Vigencias 2002 2003 2004 Total Modificaciones Cajas de Compensación Familiar - 343 88 431 57 Bolsa Ordinaria 53 85 64 202 97 Esfuerzo Municipal - 290 34 324 9 Vigencias Anteriores - 14 05 19 - Total 53 732 191 976 163 FUENTE: Coordinación Programada Elegibilidad Findeter, a Junio de 2004
ESTADO DE LOS PROYECTOS EN PROCESO DE EVALUACIÓN
De los 311 proyectos que se encuentran en proceso de estudio, en 148 proyectos (47,59%) los oferentes han recibido la carta de objeciones por la cual FINDETER solicita el aporte de documentación adicional y/o de ajustes al proyecto, como resultado de la evaluación realizada en cada caso. Para 40 proyectos (12,86%) que también hace parte del grupo en estudio, ya el oferente ha entregado la documentación adicional requerida y los ajustes del proyecto, razón por la cual dichos proyectos están pendientes de la evaluación final para definir su elegibilidad o no.
Y finalmente 123 proyectos (39,55%) se encuentran Inscritos ya que fueron radicados en las últimas semanas. De los proyectos en estudio, en 155 proyectos (49,84%) se buscan aplicar subsidios provenientes de Esfuerzo Territorial, en 88 proyectos (28,30%) subsidios de Bolsa Ordinaria y 68 proyectos (21,86%) subsidios de Cajas de Compensación Familiar. Para colaborar con la urgencia del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, FINDETER ha impartido instrucciones a sus profesionales evaluadores para fijen toda su atención y prioridad en la evaluación de los proyectos de las Convocatorias de Esfuerzo Municipal y Bolsa Ordinaria, para efectos de que se puedan asignar los recursos establecidos por Fonvivienda.
EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS Y CONVOCATORIAS
En Noviembre de 2002 se realizó la evaluación del primer grupo de proyectos de Bolsa Ordinaria y Esfuerzo Municipal, en desarrollo de convocatorias de elegibilidad, en las cuales se radicó la documentación de los proyectos respectivos dentro de un período específico. A partir de febrero de 2003, una vez se concluyó la evaluación de los proyectos recibidos en dichas convocatorias, FINDETER comenzó a recibir de manera continua proyectos que contemplaban la aplicación de subsidios de Cajas de Compensación Familiar.
A partir de junio de 2003, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial determinó mediante la Resolución 0626 de 2003 que FINDETER debe recibir y evaluar proyectos de manera permanente y continua, para lo cual dispone de un término de hasta 30 días calendario para llevar a cabo el Programa de elegibilidad. Este término incluye la evaluación inicial cuyo resultado conduce normalmente a la expedición de una carta de objeciones; una evaluación final, una vez que el oferente presenta los ajustes y la documentación adicional requerida, y la visita al sitio del proyecto que se está procurando realizar en la mayoría de los casos, en que el proyecto recibe el concepto favorable de viabilidad derivado del estudio de la documentación del proyecto.
El término disponible por FINDETER es suspendido con ocasión de la expedición de la carta de objeciones y se reactiva cuando el oferente presenta la documentación e información solicitada, para lo cual el oferente dispone de un período máximo de 90 días calendario. Por tanto, el tiempo que demanda el ciclo completo de atención de un proyecto depende del volumen que se encuentre en proceso en la Unidad Regional respectiva, pero sobretodo depende de la adecuada conformación y formulación del proyecto. En términos generales, un proyecto puede invertir en el Programa de elegibilidad entre 45 y 60 días.
GESTION JURIDICA ASOCIADA AL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD
FINDETER a través de la División Jurídica, desde el mes de enero del pasado año, en procura de minimizar los riesgos de este carácter, ha estructurado diversas actividades al interior de la Financiera, que implican un trabajo que parte de la revisión de las Resoluciones de No Elegibilidad, previa a la suscripción por parte del Representante Legal de la Financiera y que tiene como objetivo prever circunstancias que en el futuro ocasionen a la Entidad mayores actividades jurídicas, como son las definiciones a las impugnaciones a los Actos Administrativos que contienen dichas decisiones, las acciones de tutela y los derechos de petición referidos al Programa de Elegibilidad en todos sus aspectos.
La revisión completa, desde el punto de vista jurídico, a las Resoluciones que declaran la No Elegibilidad de un proyecto de vivienda, garantiza para la administración y para el particular, el cumplimiento del Debido Proceso, así como del cabal ejercicio de la defensa que contra dichas determinaciones, pueda ejercer el particular o la persona jurídica, oferentes de los proyectos de vivienda. Sin embargo, sabido es, que cualquier decisión de las Entidades Públicas, tanto de índole administrativa como jurisdiccional, puede estar sujeta a recursos interpuestos, por quienes se consideren afectados y precisamente en ejercicio de esa facultad legal, en Findeter, han sido atendidos, como se especifica a continuación las siguientes acciones.
Cuadro 4. RECURSOS TRAMITADOS CONTRA RESOLUCIONES DE NO ELEGIBILIDAD REPRESENTANTE LEGAL PROYECTO CODIGO DE PROYECTO RESOLUCION JA ALZATE ALZATE, ConstruXX Urbanización Las P, localizado en el Quindío F63-130-004 Recurso de Reposición, contra la Resolución No. 0009 del 19 de enero de 2004 Ratificada por Resolución 061 de 19 de marzo de 2004 FUENTE: División de Asistencia Jurídica Findeter, a Junio de 2004
Cuadro 5. REVOCATORIAS DE CERTIFICADOS DE ELEGIBILIDAD
REPRESENTANTE LEGAL PROYECTO CERTIFICADO DE ELEGIBIIDAD RESOLUCION
José Luis Silgado Navarro, representante legal Unión Temporal entre el Municipio de Santa Catalina y CORBIAMBIENTE. Urbanización Villa Leydi localizado en el Municipio de Santa Catalina, Bolívar Certificado de Elegibilidad No. BO-2003-0075 del 2 de diciembre de 2003. Resolución No. 00087 del 20 de abril de 2004.
Departamento de Risaralda Urbanización la Raquelita localizado en el Municipio de Dosquebradas, Risaralda Certificado de Elegibilidad No. BO-023-2002 del 23 de diciembre de 2003. Resolución No. 00146 del 1 de junio de 2004 FUENTE: División de Asistencia Jurídica Findeter, a Junio de 2004 Aunado a las impugnaciones, han sido atendidas en vía de acción de tutela las siguientes.
Cuadro 6.
ACCIONES DE TUTELA
INSTANCIA RADICACIÓN ACCIONANTES ACCIONADOS Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. de Bogotá, D.C.
2003-0117 Constructora de Viviendas El Camello Ltda FINDETER, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
2003-1339 Cristo Ramón Rodríguez y otros Red de Solidaridad Social y otros. Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Penal, Guadalajara de Buga, Valle.
2003-0132-00 Gilberto Ramírez Uribe Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Caja de Compensación Familiar Fenalco Valle y FINDETER. Juzgado Primero Civil del Circuito, Cartago, Valle. Oficio 791 del 10 de octubre de 2003 Fernando López López Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, FONVIVIENDA y FINDETER Tribunal Contencioso Administrativo de Santander. Oficio No. 1128-2004-1182-005B Faustino Piñeres y otros Ministerio del Interior y de Justicia; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Ministerio de Protección Social, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Red de Solidaridad Social, INURBE, ICBF, INCORA, SENA, Hospital Universitario Ramón González Valencia, Departamento de Santander – Secretaria de Salud, Municipio de Bucaramanga – Secretaria de Salud. Juez Treinta y Tres Penal del Circuito de Bogotá D.C.
2004-126 María Cristina Valverde Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Juzgado Primero Civil del Circuito de Bucaramanga, S.
2003-0378-00 Arnulfo Torres y otros Departamento de Santander y otros FUENTE: División de Asistencia Jurídica Findeter, a Junio de 2004
De las acciones de tutela resueltas a la fecha, en cinco de ellas FINDETER no es accionado y de igual forma hasta la fecha no ha habido pronunciamiento alguno en contra de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER.
DENUNCIA POR PRESUNTA FALSEDAD.
Se presentó denuncia, en averiguación de responsables, la cual cursa ante la Fiscalía General de la Nación, Unidad Seccional de Patrimonio Económico, Fe Pública y Otros, de la ciudad de Barranquilla, Atlántico, en razón de los proyectos:
1. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda, en la “Urbanización El Educador”, en el Municipio de Talaigua Nuevo – Departamento de Bolívar, Código: F-13-780-0001.
2. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda, en la “Urbanización Nuestra Señora del Carmen”, en el Municipio de Guamal – Departamento del Magdalena, Código: F-47-318-0003.
3. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda., en la “Urbanización Aura Rosa”, en el Municipio de San Zenón – Departamento del Magdalena, Código: F-47-703-0001.
4. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda., en la “Urbanización Nuevo Amanecer”, en el Municipio de Cicuco – Departamento de Bolívar, Código: F-13-188-0002.
5. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda., en la “Urbanización Villa Leydi”, en el Municipio de Santa Catalina de Alejandría – Departamento de Bolívar, Código: F-13-673-0002.
6. Construcción de cien (100) soluciones de vivienda., en la “Urbanización Villa Ángela “, en el Municipio de Santa Rosa del Norte – Departamento de Bolívar, Código: F-13-683-0001.
DERECHOS DE PETICIÓN.
Se han resuelto, aproximadamente un centenar de derechos de petición, todos dentro del término de ley y en la eventualidad precisa, con las copias solicitadas. Lo anterior refleja que las actividades complementarias a la evaluación y trámite de elegibilidad de los proyectos, van más allá de la parte técnica, existiendo un mayor desgaste institucional, especialmente en las áreas de apoyo jurídico y administrativo que afectan a la entidad. De otro lado, en el Decreto 975 de 2004, FINDETER quedó en desventaja al no establecerse un término claro y definido en la vigencia del certificado de elegibilidad, puesto que quedo ligado a la vigencia de la licencia de construcción y a sus prórrogas, lo que obliga en forma indefinida a FINDETER a asumir unos riesgos que antes estaban limitados a los dieciocho (18) meses en la normatividad anterior.
4. LA FINANCIACIÓN DEL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD DE PROYECTOS VIS LOS COSTOS DEL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD
En los siguientes cuadros se muestran los ingresos por conceptos de tarifas, los costos y gastos asumidos por FINDETER y los egresos, para mostrar el balance del Programa de elegibilidad y sus efectos financieros al interior de la entidad. Cuadro 7. Balance de los Costos del Programa de Elegibilidad VIS en Findeter
INGRESOS POR TARIFAS ELEGIBILIDAD Año 2002 Nov-Dic $ 247.006.667 22,4% Año 2003 Ene-Dic $ 629.743.915 57,1% Año 2004 Ene-Jun $ 167.066.504 15,1% Ingresos por Identificar $ 59.241.019 5,4% Total Ingresos $ 1.103.058.105 43,98%
EGRESOS ELEGIBILIDAD Año 2002 $ 378.333.273 15,1% Gastos Personal Planta $ 350.579.286 Gastos Generales de Oficina $ 27.753.987 Año 2003 $ 1.582.352.670 63,1% Gastos Personal Planta $ 1.033.951.082 Gastos Generales de Oficina $ 142.657.871 Contratos Prest. Servicios $ 405.743.717 Año 2004 $ 547.552.840 21,8% Gastos Personal Planta $ 205.664.961 Gastos Generales de Oficina $ 25.908.879 Contratos Prest. Servicios $ 315.979.000 Total Egresos $ 2.508.238.783 100%
BALANCE Superávit (Déficit) -$ 1.405.180.678 56,02%
FUENTE: Estados Financieros FINDETER, Años 2002, 2003 y a Mayo 31 de 2004
Los egresos se detallan de la siguiente forma: cuando se hace referencia a los Gastos Generales de Oficina se incluyen en éstos, los siguientes centros de costos: servicio telefónico, servicios públicos, correo y transportes, fotocopias, útiles de escritorio y papelería, elementos de aseo y cafetería, reparaciones y mantenimientos, y otros gastos de oficina. En los Gastos de Personal de Planta y Contratos de Prestación de Servicios se incluyen los profesionales de la planta de FINDETER y los contratistas que atendieron el Programa de elegibilidad, de la forma como se discriminan en el Cuadro 4.
Cuadro 8. Personal a cargo del Programa de Elegibilidad VIS en Findeter Año 2002 33 Profesionales Unidades Regionales 24 Personal Coordinación Sede Principal 6 Personal de Apoyo Findeter 3 Contratistas 0 Año 2003 30 Profesionales Unidades Regionales 13 Personal Coordinación Sede Principal 2 Personal de Apoyo Findeter 3 Contratistas 12 Año 2004 27 Profesionales Unidades Regionales 4 Personal Coordinación Sede Principal 2 Personal de Apoyo Findeter 3 Contratistas 18 FUENTE: Coordinación Programa Elegibilidad FINDETER a Junio de 2004.
En los costos de los cuadros anteriores, no se incluyen otras erogaciones, como por ejemplo el uso, mantenimiento, software y depreciación de los equipos de cómputo y servidores dispuestos para el personal a cargo del proceso, ni el personal a cargo de su mantenimiento, tampoco se ha dado un valor al costo de producción del Sistema de Información de Vivienda –SIVIS-, ni a la implementación de la información de vivienda en la página web, tampoco se relacionan los costos de inducción y capacitación del grupo de profesionales de la planta de personal y contratistas de FINDETER, no se valora el costo del personal de apoyo en áreas operativas como secretariales, archivo, correspondencia, mensajería, ni los costos del tiempo dedicado al proceso por los funcionarios que conforman la alta dirección de la Financiera, que permanentemente han estado comprometidos con esta labor.
Desde el inicio del proceso en noviembre de 2002, la sostenibilidad operativa de la elegibilidad de proyectos ha estado recargada en los funcionarios profesionales de la planta de las Unidades Regionales de FINDETER, quienes se desempeñaron como evaluadores de los proyectos y dos funcionarios de la administración central que asumieron los roles de coordinación técnica y gerencia del programa, para cumplir a cabalidad con las obligaciones adquiridas por la entidad en desarrollo de este Programa.
Cuando se presentaron picos altos de radicación de proyectos se contrataron profesionales de apoyo al proceso de evaluación. En cumplimiento de la Ley 790 de 2002, por la cual se expidieron disposiciones para el programa de renovación de la administración pública, al finalizar el mes de octubre de 2003 FINDETER llevó a cabo una reestructuración de la entidad, que implicó suprimir dos Unidades Regionales y cerca de 70 cargos, de tal forma que en la mayoría de unidades sólo se cuenta con el Director Regional, una secretaria, un profesional técnico y un analista financiero, como consecuencia de la reestructuración a partir del mes de noviembre de 2003 el desarrollo del Programa de elegibilidad quedó soportado en los contratos de prestación de servicios profesionales por parte de contratistas, coordinados por la Gerencia del Programa de Vivienda.
Por esta misma razón y debido a la ausencia de funcionarios de FINDETER disponibles para esta labor, a partir de marzo de 2004 se contrató una Gerencia del Programa de Elegibilidad VIS, con la SECAB, a través de la cual se conformó un grupo de dieciocho (18) profesionales contratistas encargados del proceso, dieciséis (16) de los cuales trabajan en las ocho (8) Unidades Regionales como evaluadores de proyectos y dos (2) más apoyan a la Dirección de Programas Especiales en la coordinación del programa.
El costo mensual promedio de los honorarios es de $ 60.000.000,00, a los cuales se deben adicionar los gastos de viaje y transporte derivados de las visitas de inspección a los proyectos y de la capacitación ofrecida en asocio del Viceministerio de Vivienda por las principales ciudades del país.
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD
Para el año 2004, el presupuesto fue fijado en la suma de $ 500.000.000,00, con los cuales se garantiza la sostenibilidad del grupo de evaluadores hasta el próximo mes de julio, a partir de éste mes, sólo se podrán cubrir los gastos de personal de un grupo de 6 contratistas, que evidentemente no podrán ofrecer la capacidad requerida para responder por el Programa de elegibilidad que se avecina.
Aún en el caso de que se siga contando con el apoyo de los 4 funcionarios de FINDETER que han venido participando en el Programa de elegibilidad en el transcurso de estos veinte (20) meses. Es evidente que FINDETER tiene serias dificultades para dedicar más recursos humanos al Programa de Elegibilidad, por varias razones, la primera por la reducción sustancial de su planta de personal que apenas garantiza la operación del giro normal de sus negocios ordinarios, la segunda por la progresiva expansión de sus negocios, lo cual se evidencia en el aumento de las colocaciones de recursos, lo cual ha incrementado el número de las operaciones y en general copa toda su capacidad instalada, finalmente debido a que no cuenta con recursos adicionales para soportar el costo del programa, cuyo valor promedio mensual es de $125.412.000,00.
Para agravar esta situación, de acuerdo con el presupuesto, al final del mes de mayo se debían haber captado ingresos de tarifas del Programa de elegibilidad por valor mínimo de $210.000.000,00, de los cuales sólo han ingresado $167.066.504,00, es decir el 79,6%, pero se han realizado compromisos y gastos por valor de $ 341.889.879,00, sin incluir los $205.664.961,00 del costo de los funcionarios de planta de la entidad que aún participan en el programa de elegibilidad. Esta situación implica la toma de medidas serias y radicales, sobre la forma como se deberá garantizar la respuesta institucional que demanda el programa de elegibilidad, lo cual implica que FINDETER adicione el presupuesto de 2004 en por lo menos $ 205.000.000,00 con recursos propios de la entidad para culminar en el mes de Junio de 2004.
Si se calculara el año 2004 completo, se requerirían por lo menos $957.390.429,00. Es evidente que los ingresos contabilizados por concepto de tarifas no son sostenibles, apenas alcanzan para cubrir el 44% del costo del programa, el cual ha recibido recursos de FINDETER por la suma de $1.405.180.678,00, los cuales se han causado con cargo a la nómina del personal de planta y al presupuesto de gastos de funcionamiento, sin incluir como ya se dijo los costos no valorados que mencionamos anteriormente.
5. RIESGOS DE LA ELEGIBILIDAD EN EL GIRO ORDINARIO DE LOS NEGOCIOS DE FINDETER EL RIESGO FINANCIERO, TARIFAS DEL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD DE PROYECTOS
Tal como se ha indicado en la sección anterior, FINDETER no ha cubierto los costos y gastos en que ha debido incurrido en desarrollo del Programa de elegibilidad, esto implica por una parte que la Financiera ha asumido con recursos propios dicho Programa. Por otra parte, conlleva a que su capacidad actual de respuesta para atender, de manera adecuada y oportuna, la evaluación que demanda cada proyecto radicado en FINDETER se encuentra bastante limitada, por cuanto depende fundamentalmente de la actividad del grupo de evaluadores contratistas, dimensionado con base en el flujo de ingresos captado, cuya tendencia implicará que dicho grupo de contratistas se reduzca sustancialmente a partir de agosto del presente año. Respecto al régimen tarifario aplicado, se debe recordar que inicialmente, con la expedición de la Resolución 1063 del 2002, del entonces Ministerio de Desarrollo Económico, por la cual se establecían los criterios y procedimientos para la certificación de elegibilidad de proyectos de vivienda de interés social, se dispuso lo siguiente: “Artículo 18. Costo. Cada oferente deberá asumir el costo generado por la actividad de evaluación de su proyecto, el cual deberá ser definido mediante convenio a suscribirse entre la Entidad Evaluadora y el Inurbe.
El pago de la evaluación de un proyecto no es condición para que este obtenga certificado de elegibilidad.” (Subrayado fuera del texto).
En cumplimiento de esta disposición, el 26 de noviembre de 2002 se suscribió el Convenio mediante el cual el INURBE, FINDETER el Banco Agrario y el Ministerio de Desarrollo Económico acordaron “... los montos del reconocimiento económico que el oferente debe hacer por concepto del servicio de recepción, revisión y evaluación de los proyectos a FINDETER, y al BANCO AGRARIO, tanto para el concurso de Esfuerzo Municipal como para el de Bolsa Ordinaria, en el programa de subsidio de vivienda de interés social ...” La factibilidad y legalidad de dicho cobro, se ratificó en el parágrafo 3º del artículo 7 Resolución No. 610 expedida el 25 de mayo de 2004 por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en la cual se determinan las metodologías y condiciones para el otorgamiento de la elegibilidad de los planes de vivienda de interés social urbana y la calificación de planes de vivienda que participan en el Concurso de Esfuerzo Territorial, en desarrollo del Decreto 975 de 2004, así:
“PARÁGRAFO 3. Cada oferente deberá asumir el costo generado por la actividad de evaluación de su plan de vivienda. El pago de éste costo no garantiza que el plan de vivienda obtenga la certificación de elegibilidad.” (Subrayado fuera del texto). Habría que advertir que en la preparación del Decreto 975 de 2004 se había previsto una disposición en el sentido de que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial definiera las tarifas aplicables al Programa de elegibilidad. Finalmente, esta disposición fue eliminada del texto del Decreto.
Ante el reclamo continuo de oferentes de proyectos, especialmente de carácter asociativo, en relación con el esfuerzo económico adicional que les representa el reconocimiento de la tarifa a FINDETER, una posibilidad alterna podría ser que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cubriera los costos de la operación de FINDETER en el Programa de elegibilidad, a través de un acuerdo formalizado mediante convenio interadministrativo, tal como sucede en el caso de la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar o de FONADE, para efecto de la supervisión de proyectos específicos o con el Banco Agrario para la administración del subsidio rural.
El valor de dicho convenio se fijaría de conformidad con los recursos necesarios para responder a cabalidad con las obligaciones que implica el proceso, dentro de los términos que el Ministerio ha impuesto en la normatividad que regula éste. En promedio el MAVDT debería reconocerle a FINDETER por cada proyecto evaluado el valor de $1.278.409,00, cuando se trate de proyectos en un mismo municipio; en el caso de proyectos regionales, es decir que integran soluciones de vivienda en varios municipios de un mismo departamento el costo es mucho más elevado.
Bajo las circunstancias actuales, se entiende que la única opción que enfrenta FINDETER es la de redefinir el modelo tarifario aplicable, de tal manera que le permita asegurar la cobertura de la totalidad de los gastos en que incurre en desarrollo del Programa de Elegibilidad, reconociendo que esta decisión traerá consigo la insatisfacción de los oferentes, por el mayor esfuerzo económico que ello les demandará.
EL RIESGO POLÍTICO, IMPLÍCITO EN EL PROGRAMA DE ELEGIBILIDAD Y EN PARTICULAR EN LA CALIFICACIÓN DE PROYECTOS ELEGIBLES EN ESFUERZO TERRITORIAL
En los últimos años, se la han atribuido nuevas responsabilidades a FINDETER que no están asociadas estrictamente al giro ordinario de sus negocios. Primero como entidad evaluadora en desarrollo del Programa de Elegibilidad, bajo los lineamientos de los Decretos 2480 y 2488 de 2002, y ahora del Decreto 975 de 2004, en el cual se va más haya y se le atribuye la función de calificar los proyectos. De otro lado, ante la baja en la radicación de proyectos, se cree equivocadamente que FINDETER es responsable por el flujo de proyectos, nada más alejado de la realidad, pues la responsabilidad de Findeter está atada a la demanda, y en ningún caso a la oferta, pues sería juez y parte en el proceso de formulación y evaluación. Al contrario, las acciones de promoción de la oferta y asistencia técnica son competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Los recursos financieros limitados de que dispone FINDETER no alcanzan a cubrir los gastos en que incurre en desarrollo del Programa de elegibilidad, y mucho menos se puede pretender que permitan a la entidad desempeñar actividades específicas como agente de apoyo técnico de los oferentes, más allá de la relación que se genera con la radicación de un proyecto en FINDETER. Estas limitaciones de recursos ponen en riesgo la capacidad operativa de FINDETER para cumplir con los términos que le ha impuesto el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para emitir formalmente el concepto de elegibilidad propio de cada caso. Bajo las circunstancias actuales, en la mayoría de los casos, es probable que se exceda el término disponible para la evaluación, ante la carga operativa que tiene y el aumento de la afluencia de proyectos con ocasión de las convocatorias efectivas o anunciadas por el Ministerio.
Por tanto, no se ha tenido en cuenta en la definición del término para llevar a cabo el Programa de elegibilidad la capacidad instalada de FINDETER, dimensionada con base en los recursos que capta por concepto de la prestación del servicio. Para cumplir el término legal fijado, FINDETER tendría que aumentar el grupo de evaluadores, lo cual no es factible ante las restricciones financieras, o se vería abocado a reducir el rigor técnico del proceso de evaluación que ejerce, aumentando el riesgo de que reciban la elegibilidad proyectos que no la merecen.
Otra posibilidad sería que la presión del término disponible pudiera llevar a que no se diera la suficiente posibilidad de retroalimentación y mejoramiento del proyecto al oferente ni que se llevará a cabo la visita de inspección, requerida en la mayoría de los casos para que el evaluador pueda emitir su concepto de manera más confiable.
Ni una ni otra son soluciones viables que Findeter esté dispuesta a implementar, ante todo por la rigurosidad y responsabilidad que se le ha impreso a este programa. Esta última circunstancia fue evidente en la primera convocatoria de Bolsa Ordinaria, donde FINDETER apenas dispuso de 10 días calendario para evaluar los 133 proyectos recibidos, bajo la presión de que los recursos se tenían que asignar antes de concluir el año 2002, de los cuales apenas el 40% fueron objeto del certificado de elegibilidad, el cual fue otorgado sin la posibilidad de llevar a cabo alguna visita de inspección. Algo similar ocurrió con el grupo de 399 proyectos recibidos en la convocatoria de Esfuerzo Municipal, para el cual FINDETER dispuso apenas de un mes para llevar a cabo la evaluación de éstos, declarando elegibles el 60% de tales proyectos, bajo las mismas limitaciones señaladas anteriormente.
A pesar de las restricciones en la capacidad instalada de FINDETER, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ha delegado en la Financiera el proceso de calificación de proyectos elegibles de Esfuerzo Territorial, que hasta antes de la publicación del Decreto 975 de 2004 estaba bajo la responsabilidad directa de dicho Ministerio. Esta delegación fue adoptada unilateralmente sin consultar su factibilidad previamente ante FINDETER y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al que está vinculada orgánicamente la Financiera.
Derivado de este proceso de calificación, también se ha generado una sobrecarga operativa adicional a FINDETER, pues la entidad se ha visto obligada ha asumir el proceso de revisión y ajuste de proyectos elegibles radicados en el año 2002 y 2003, para garantizar las condiciones de igualdad que amerita la participación en el proceso de calificación a los demás proyectos de Esfuerzo Territorial. Esta actividad adicional de las Unidades Regionales y de la Coordinación central no es objeto de reconocimiento económico adicional por parte de los oferentes respectivos, ni estamos de acuerdo en que se realice esta calificación, pues son proyectos por un lado desactualizados y por otra parte que han cambiado su formulación inicial pues varios ya se encuentran en ejecución.
Cualquiera que sea el resultado del proceso de calificación, es evidente que los oferentes afectados cursarán reclamaciones ante la entidad, como ha sido tradicional en los procesos anteriores llevados a cabo directamente por el INURBE y por el Ministerio de Desarrollo Económico, de entonces.
Por la alta incidencia que tiene el resultado del proceso de calificación de los proyectos en la asignación de los subsidios, y las presiones políticas y de otra índole que pueden afectar el proceso, se considera que la responsabilidad de la calificación de los proyectos elegibles de Esfuerzo Territorial debe ser responsabilidad de la entidad otorgante de los subsidios. Por otra parte, las limitaciones de recursos humanos propios de FINDETER, como consecuencia de la reducción de la planta de personal, ha conducido a que la responsabilidad operativa del Programa de elegibilidad recaiga en profesionales contratistas, a los cuales no ha sido posible garantizar una continuidad de su vinculación contractual por la alta dependencia que ésta tiene del comportamiento del flujo de ingresos captados por concepto del Programa de Elegibilidad.
EL RIESGO TÉCNICO DE LOS PROYECTOS VIS
El concepto de elegibilidad de FINDETER está sustentado fundamentalmente en la veracidad de la información de los documentos del proyecto presentado por el oferente. Antes de radicar el proyecto, éste debe haber surtido la formulación y diseño de las obras contempladas en el mismo y la gestión de la solicitud de las licencias de urbanismo y construcción. Sobre los diseños del proyecto FINDETER no ejerce una revisión particular, por cuanto las memorias de cálculo no se presentan en desarrollo del Programa de elegibilidad, y sólo se reciben los planos respectivos debidamente aprobados por las entidades competentes.
En el caso de los planos arquitectónicos y urbanísticos, la aprobación del Curador Urbano o el Jefe de la Oficina de Planeación Municipal que expide las licencias, implica la verificación a satisfacción de éste del cumplimiento del proyecto frente a los requisitos de sismo resistencia y las normas urbanísticas aplicables, derivadas del Plan de Ordenamiento Territorial, Plan Básico de Ordenamiento Territorial o Esquema de Ordenamiento Territorial, según el caso.
A su vez, la aprobación de los planos de redes de servicios públicos, es responsabilidad de las entidades prestadoras del servicio respectivo, e implica que el diseño de las obras cumple con las especificaciones y normas técnicas que le permiten ser integradas a las redes colectivas de servicios. Frente a estas responsabilidades claramente definidas, curiosamente el artículo 16 del decreto 975 de 2004 le asigna a FINDETER la verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas urbanísticas y de sismo resistencia, lo cual es competencia exclusiva de las Curadurías Urbanas y de las Oficinas de Planeación, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1052 de 1998. Al respecto, es especialmente preocupante la limitada capacidad técnica de muchas Oficinas de Planeación Municipal, concepto derivado de la forma como son expedidas muchas de las licencias de construcción que respaldan la ejecución de los proyectos radicados en FINDETER, y que generan un riesgo adicional no controlable por la entidad evaluadora.
Como ha sucedido en algunos casos, es evidente el riesgo de que deficiencias en la estabilidad de las obras y de la construcción de las mismas, sean atribuidas por los hogares respectivos a FINDETER en virtud de que fue la entidad que reconoció la viabilidad técnica al proyecto respectivo, cuando la verdadera responsabilidad técnica puede recaer en el consultor que diseñó el proyecto, el constructor que llevó a cabo las obras, el interventor que se ocupó del control de calidad de la ejecución de las mismas, y aún más en las autoridades competentes que impartieron las licencias y permisos necesarios.
De conformidad con la normatividad que regula el Programa de elegibilidad, los planos son requeridos por FINDETER para verificar la disponibilidad de servicios y evaluar el nivel de consistencia de los mismos frente al presupuesto del proyecto estimado por el oferente, lo cual fundamenta el análisis de viabilidad financiera por parte de FINDETER, que constituye el verdadero valor agregado del Programa de elegibilidad, teniendo en cuenta que previamente se ha revisado el proyecto desde el punto de vista urbanístico y técnico, y la propiedad legal del predio donde se llevará a cabo el proyecto, con ocasión del estudio propio del trámite de las licencias requeridas. Sin embargo, la viabilidad financiera reconocida por FINDETER a la mayoría de los proyectos elegibles es muy frágil, teniendo en cuenta que la ejecución de los proyectos depende de la asignación y del flujo de los subsidios que el oferente pretende aplicar en el proyecto, y del ahorro programado que el hogar beneficiado por el subsidio trae consigo.
En consecuencia, esto conduce a que la mayoría de los proyectos se van ejecutando en la medida que se van asignando y desembolsando los subsidios aplicables, razón por la cual FINDETER insiste ante los oferentes para que la ejecución de las obras de urbanismo no dependa del flujo del subsidio ni del ahorro previo de los hogares. Evidentemente, el desfase financiero por la demora en el giro de los subsidios, afecta el flujo de los recursos al proyecto trae consigo sobrecostos adicionales, derivados de la ampliación del período de ejecución previsto que tiene incidencia en la calidad de las obras y en las especificaciones de terminación de las viviendas, a lo cual se suma que el oferente debe garantizar la administración del proyecto durante el período total de ejecución, independiente del número de soluciones que se puedan construir en un momento dado. A esto se suma que al emitir el certificado de elegibilidad, FINDETER termina la relación con el oferente y con el proyecto en particular, por lo cual no interviene de manera alguna en el seguimiento de las inversiones ni en las decisiones de ajuste propias de la etapa de ejecución del mismo.
Todas estas circunstancias representan riesgos altos de ocurrencia de deficiencias en la calidad de las obras, que evidentemente no dependen de FINDETER pero que en caso de reclamaciones pueden terminar involucrando a la entidad, teniendo en cuenta que ante los oferentes y demás partes interesadas fue FINDETER quien emitió concepto favorable de viabilidad, bajo condiciones “óptimas” de ejecución, que no se dan en la práctica en la medida que las etapas de preinversión y ejecución no se lleven a cabo adecuadamente por parte de los promotores de los proyectos, y que el desarrollo de las obras dependa del flujo incierto de los subsidios y recursos asociados de los hogares.
CONCLUSIONES SOBRE LA CONJUNCIÓN DE LOS RIESGOS QUE AFECTAN LOS PROYECTOS VIS
De continuar FINDETER realizando actividades propias del subsistema de FOMENTO, como lo es la elegibilidad y calificación de proyectos VIS, tendríamos un riesgo adicional asociado a la financiación de dichos proyectos, pues en algún determinado e hipotético caso, podríamos dar la elegibilidad, como resultado de la calificación el proyecto acceda a subsidios y además se financie con recursos de redescuento de FINDETER para la Construcción del Proyecto y los usuarios accedan a la Línea de Crédito y Microcrédito Inmobiliario, concentrándose en FINDETER, la mayor parte del ciclo del proyecto.
Esta concentración de actividades, que se pueden presentar sin dudas en casos excepcionales, pero frecuentes en cuanto a proyectos de vivienda de interés social se trata, puede tener un alto riesgo para la entidad, ya que en algún momento puede llegar a suceder que el proyecto no culmine o el constructor (oferente) no cumpla lo prometido y FINDETER se vea envuelta en un conflicto, cuyo resultado puede ser la pérdida de los recursos del fondeo de los proyectos, es decir el riesgo de no pago de los créditos otorgados al oferente y/o a los beneficiarios y además la responsabilidad en el desarrollo del proyecto, pues participó en la evaluación del proyecto, cuestiones que sin duda pueden ser controvertibles pero que sin embargo hacen mucho más difícil la defensa de los intereses de la entidad.
En este estado de cosas, un constructor que se vea afectado o quiebre, o no sea capaz de cumplir con lo prometido, puede argumentar el no pago de los créditos, aduciendo que la misma entidad prestataria de segundo piso, fue la que inicialmente estudio y evaluó su proyecto y lo declaró elegible, sin haberse dado cuenta de los riesgos implícitos del resultado final negativo del proyecto. Al fin de cuentas puede aducir que las deficiencias en la evaluación de elegibilidad inicial lo condujeron a error, pues al no haberse detectado el riesgo, fue victima de una mala evaluación que no le permitió cumplir a cabalidad.
El riesgo como se puede ver es muy elevado. Para reforzar estos aspectos es recomendable estudiar el informe de evaluación de la política de vivienda de interés social, 1998-2002 realizado por la Contraloría General de la República, en el cual se evidencia que los casos hipotéticos a que nos hemos referido en este acápite, sin ser excepcionales son más frecuentes de lo normal y deseable, es decir que el riesgo es inminente y su probabilidad de ocurrencia es muy alta, casi cercana a 0.5.
CONCLUSIONES
La Misión de FINDETER es contribuir al desarrollo territorial, mejorando la calidad de vida de los colombianos, mediante la asesoría, administración de recursos y financiación mediante el redescuento de recursos a proyectos de inversión en el marco de la política pública, además de generar resultados financieros que maximicen el valor de la Entidad. La administración de FINDETER está convencida de la importancia que para el país y para el logro de los compromisos y metas del Plan Nacional de Desarrollo, tiene la Construcción de Vivienda Social. Con la expedición de los Decretos 2481 y 3165 de 2003, mediante los cuales se le permite a FINDETER la creación de la línea de fomento para Crédito y Microcrédito Inmobiliario VIS, hace que la entidad deba revisar su participación en el conjunto de la política de vivienda.
Especialmente para concentrarse en el desarrollo de las actividades propias del subsistema de financiación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. La banca de segundo piso en la financiación de la política VIS es trascendental; por lo mismo, la entidad debe estar en capacidad de direccionar todo su equipo de trabajo y su capacidad comercial para enfocarse en el desarrollo de estos productos, en los cuales el Programa de elegibilidad actúa como distractor y generador de riesgo, de hecho la actividad de evaluación de proyectos y ahora su calificación no pertenecen al objeto social de la Financiera ni al giro ordinario de sus negocios, por el contrario comprometen importantes recursos humanos y económicos que la distraen del logro de sus objetivos y metas. Adicionalmente el Contrato de Gerencia de Proyectos firmado con la SECAB, corre el riesgo de no poder ser ampliado, debido a los últimos pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Procurador General de la República, lo cual implicaría para la entidad la asunción con recursos humanos de su planta de personal de esta actividad, lo cual sería traumático.
Como se puede observar en este documento, los riesgos jurídicos, técnicos y económicos que amenazan a la entidad son altos, por ello se hace indispensable que se tomen medidas inmediatas para mitigarlos, una de ellas es el trámite de un nuevo Decreto que excluya a FINDETER como entidad evaluadora de proyectos de vivienda de interés social, entendiendo que de esta manera se preservan las condiciones que aseguran y minimizan el riesgo de la Financiera como entidad de redescuento y le permiten enfocarse en el giro ordinario de sus negocios y dedicar más esfuerzos al impulso de las nuevas líneas de crédito, entre ellas la de Microcrédito y Crédito Inmobiliario para VIS.
ANEXO 1. Principales programas de inversión, establecidos en el Artículo 8 de la Ley 812 de 2003, del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006.
B. CRECIMIENTO ECONOMICO SOSTENIBLE Y GENERACION DE EMPLEO
1. Impulso a la vivienda y la construcción. El impulso a la vivienda se centrará en tres estrategias principales por grupos de población:
Para los grupos de menores ingresos, se ampliará la cobertura de los Subsidios Familiares de Vivienda (SFV). En total se buscará financiar 400 mil nuevas unidades de Vivienda de Interés Social (VIS), de las cuales 340.000 unidades corresponderán a programas de vivienda nueva y mejoramiento integral.
Se desarrollarán políticas de financiación alternativa de vivienda de interés social, orientadas a la diversificación de instrumentos y mecanismos que consulten las dinámicas de la economía informal.
Para los hogares de estrato medio, se desarrollará el mecanismo de protección contra la inflación en créditos en UVR, creado a comienzos de 2003, que elimina la incertidumbre durante el plazo de amortización de las deudas hipotecarias hasta por 130 salarios mínimos, siempre y cuando el valor de la vivienda no supere los 323 salarios mínimos.
Para los hogares de estrato alto, se dará continuidad al beneficio tributario de las cuentas de Ahorro para el Fomento de la Construcción (AFC).
Adicionalmente, se harán ajustes al sistema de financiamiento de vivienda a través de medidas para sanear la cartera improductiva. Para este fin, el Gobierno apoyará la emisión de títulos y bonos hipotecarios destinados a financiar la cartera de vivienda por un monto de $6 billones, aproximadamente, durante 2003 y 2004.
Se impulsará el microcrédito inmobiliario con el propósito de brindar a los hogares de bajos ingresos una opción adecuada para financiar la adquisición, construcción y mejoramiento de vivienda.
La política habitacional contribuirá al crecimiento económico del país y a la generación de empleo bajo criterios empresariales con responsabilidad social para afrontar con eficiencia los crecientes déficit cuantitativos y cualitativos.
Se promoverá y fomentará esquemas de asociación mixta para la investigación y desarrollo en tecnologías en aumento de la productividad y mejoramiento de la calidad de la vivienda de interés social que permita aumentar las condiciones de acceso a la vivienda, un razonable aprovechamiento de los recursos, reconociendo las singularidades urbano-regionales del país.
La política habitacional está comprendida en la construcción de la equidad social, para ello garantizará la transparencia en la distribución de los recursos orientados a la población y las regiones en condiciones de pobreza.
Los desarrollos habitacionales estarán enmarcados en las políticas de desarrollo urbano-regional en coordinación con los entes territoriales, en este sentido, el Gobierno Nacional facilitará y estimulará la integración de recursos gubernamentales y cooperará con el desarrollo de los instrumentos de planeación y gestión.
El Gobierno Nacional trabajará por la calidad de vida urbana asegurando la integración de vivienda con los elementos estructurantes del espacio público y los servicios públicos domiciliarios.
De la misma forma impulsará la diversificación de las actuaciones en materia de expansión con énfasis en las ciudades intermedias, renovación urbana, consolidación y mejoramiento integral; así como reasentamiento de población en zonas de riesgo ambiental no mitigable y por proceso de renovación urbana.
El Gobierno Nacional ejercerá la coordinación del sistema habitacional en articulación con las autoridades territoriales y promoverá los sistemas de información habitacional como soporte de la participación de todos los agentes del desarrollo.
Se definirá un modelo de desarrollo urbano-regional, como marco general para la implementación de la política de vivienda y construcción.
C. CONSTRUIR EQUIDAD SOCIAL
7. Calidad de vida urbana. Con el fin de lograr el desarrollo sostenible de las ciudades, el Gobierno implementará los siguientes programas:
Descentralización del Sistema Nacional Habitacional; para ello los desarrollos habitacionales estarán enmarcados en las políticas de desarrollo urbano-regional en coordinación con los entes territoriales, en este sentido, el Gobierno Nacional facilitará y estimulará la integración de recursos gubernamentales y cooperará con el desarrollo de los instrumentos de planeación y gestión.
Cooperación y fortalecimiento de los sistemas de información habitacional articulados con los sistemas de información territorial y socioeconómica como soporte de los procesos de gestión y control de la política y de la participación.
Desarrollo de la política habitacional en los contextos del ordenamiento territorial por tanto la vivienda se integrará con los planes de gestión urbana y con los elementos estructurantes del territorio como el espacio público, la movilidad y el transporte y los servicios públicos domiciliarios.
Desarrollo de instrumentos y mecanismos de control para garantizar la calidad de los proyectos habitacionales.
Alianzas estratégicas integrando las iniciativas y los recursos del sector privado en sus expresiones empresarial, solidaria y comunitaria con los centros de investigación y académicos.
Atención a población desplazada por la violencia a causa del conflicto interno.
Disminución de los déficit cuantitativos y cualitativos de vivienda bajo las siguientes líneas de actuación: vivienda nueva en procesos de expansión (especialmente en ciudades intermedias); renovación y consolidación urbana, mejoramiento habitacional integral en zonas urbanas y rurales, reasentamiento de población por factores de riesgo ambiental y renovación urbana.
Gestión inmobiliaria en la protección de moradores de vivienda de interés social con: el impulso al régimen de arrendamiento de vivienda urbana con innovación de modalidades que conduzcan a la vivienda en propiedad consultando las particularidades socioculturales y socioeconómicas de la población colombiana, titulación de predios previa regularización urbanística, y acceso a vivienda usada con criterio de habitabilidad y movilidad socioeconómica.
Crear espacios recreativos que favorezcan el desarrollo integral del individuo.
Reducir los elevados niveles de concentración de la riqueza y la propiedad, fenómeno causante de la mayor parte de la inequidad social existente.
Documento preparado por Luis Alberto Vargas Ballén, para Findeter como Asesor de Vivienda en 2004.