PROPUESTAS PARA SUPERAR EL ESTADO INCONSTITUCIONAL DE COSAS EN EL SECTOR DE VIVIENDA POPULAR EN COLOMBIA (Resumen)

PROPUESTAS PARA SUPERAR EL ESTADO INCONSTITUCIONAL DE COSAS EN EL SECTOR DE VIVIENDA POPULAR EN COLOMBIA (Resumen)

Ponencia presentada por: Luis Alberto Vargas Ballén
Espacio: Segunda sesión del Grupo de Trabajo Intergubernamental de Expertos de Composición Abierta sobre Vivienda Adecuada para Todos (ONU‑Hábitat)
Lugar y fecha: Nairobi, Kenia, 22–23 de octubre de 2025
Bogotá, DC. 30-31 de octubre de 2025 Encuentro Día Mundial de las Ciudades.

Referencia de registro: 54412‑60767‑AKPJ

 

Resumen ejecutivo

Colombia enfrenta una situación estructural que impide el goce efectivo del derecho fundamental a una vivienda digna (art. 51 C.P.). La suma de restricciones normativas locales —en especial, densidades bajas en suelos de alto costo, cargas y tributos sin diferenciación social, y exigencias de urbanismo que no se articulan con la obligación nacional de reservar suelo para Vivienda de Interés Prioritario (VIP)— configura un estado inconstitucional de cosas (EIC) en el sector de vivienda popular. 

Esta ponencia propone una reforma integral con base en un proyecto de ley de alcance nacional que asegura viabilidad financiera, urbanística y social a la VIS/VIP mediante: 

(i) densidades mínimas eficaces (360–480 Viv/ha bruta), 

(ii) estándares de cesiones, servicios y espacio público compatibles con ONU‑Hábitat, 

(iii) exenciones y alivios tributarios focalizados, 

(iv) áreas mínimas habitables reales (VIP ≥48 m²; VIS ≥60 m²), (v) fortalecimiento de instrumentos de gestión del suelo, y 

(vi) un sistema de gobernanza, vigilancia y métricas de resultado.

Resultados esperados (a cinco años):

• +250.000 unidades VIS/VIP adicionales viables en suelos urbanos bien localizados.
• Reducción del costo total unitario de proyectos VIS/VIP entre 8% y 15% por alivios tributarios y economías de densidad.
• Reserva efectiva del 80% VIP en todos los desarrollos de expansión y desarrollo urbano, con inscripción registral y control concurrente.
• Aumento del espacio público efectivo ≥15 m²/habitante en nuevos desarrollos y renovación social.
• Cumplimiento de áreas mínimas dignas (VIP 48 m²; VIS 60–65 m²) y estándares de habitabilidad.

 

1. Introducción y propósito de la ponencia

En cumplimiento de la Resolución 2/7 de la Asamblea de la ONU‑Hábitat, esta ponencia ofrece diagnósticos, bases jurídicas y propuestas normativas concretas para acelerar el acceso universal a vivienda adecuada, segura, sostenible y asequible en Colombia. Se estructura a partir de un proyecto de ley y evidencia técnica que demuestran la relación crítica entre densidad urbana, costos del suelo, cargas fiscales y estándares de habitabilidad.

Objetivos específicos:

1. Demostrar que densidades residenciales bajas en suelos de alto costo impiden la VIP, vulnerando el art. 51 C.P. y la función social y ecológica de la propiedad (art. 58).
2. Alinear estándares urbanos con ONU‑Hábitat (espacio público, equipamientos, servicios, movilidad y proximidad).
3. Establecer un paquete normativo y fiscal que haga viable la producción masiva de VIS/VIP sin sacrificar calidad urbana.

 

2. Marco constitucional, legal e internacional

Constitución Política de Colombia: art. 51 (vivienda digna), art. 58 (función social y ecológica de la propiedad), prevalencia de normas de orden público.

Bloque de constitucionalidad: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC, Observación General N.º 4 – vivienda adecuada) y compromisos de la Nueva Agenda Urbana.

Leyes nacionales clave: Ley 388/1997 (ordenamiento y función pública del urbanismo), Ley 1537/2012 (art. 46: obligación del 20% VIP), Decreto 1077/2015 (reglamentaciones urbanísticas), Leyes 1796/2016, 1848/2017, 2044/2020, 2079/2021, 2294/2023, entre otras.

Principio de jerarquía: las obligaciones nacionales de orden público prevalecen sobre normas municipales que impidan la vivienda social y prioritaria.

 

3. Diagnóstico del Estado Inconstitucional de Cosas (EIC) en vivienda popular

3.1. Densidades bajas en suelos de alto costo

En municipios con alta presión inmobiliaria (áreas metropolitanas y sabanas de ciudades capitales), densidades brutas de 120–140 Viv/ha encarecen el suelo por unidad, inviabilizando la VIP dentro de los topes regulatorios. La consecuencia es segregación, expulsión periférica y ruptura de la mezcla social.

3.2. Desalineación con la obligación pasando del 20% al 80% VIP (Ley 1537/2012, art. 46)

El porcentaje mínimo VIP es imperativo y autoejecutable para nuevas licencias/planes parciales. Normas locales que, por densidad o diseño, impiden su cumplimiento son incompatibles y anulables. La falta de aplicación homogénea erosiona la oferta de VIP.

3.3. Cargas y tributos sin diferencial social

La acumulación de delineación, ICA, plusvalía/valorización, derechos de conexión, notariales y registrales, sin discriminación prosocial, erosiona márgenes y expulsa la VIP del mix de producto. A densidades bajas, el coeficiente fiscal unitario se dispara.

3.4. Estándares incompletos de habitabilidad

La reducción de áreas privadas y la ausencia de equipamientos y espacio público suficiente (≥15 m²/hab) tensionan convivencia, salud pública y sostenibilidad.

 

4. Evidencia técnica clave

• Relación densidad–viabilidad: la VIP requiere economías de escala. Rango óptimo propuesto: 360–480 Viv/ha bruta, con tipologías de 6–12 pisos y liberación de suelo para espacio público y equipamientos.
• Coeficiente fiscal unitario (CFU): CFU = (Tributos + Tasas + Derechos + Parafiscales) / N.º unidades. Escenarios tipo muestran que pasar de 140 a 400 Viv/ha reduce la incidencia fiscal unitaria y hace posible cumplir topes VIS/VIP.
• Estándares ONU‑Hábitat: espacio público efectivo ≥15 m²/hab; proximidad a transporte (≤500 m), andenes ≥1,80 m, red peatonal y ciclorrutas.

 

5. Propuesta de reforma (Proyecto de Ley) – Arquitectura general

1. Densificación eficaz: POT y normas complementarias deben permitir ≥240 Viv/ha y habilitar 360–480 Viv/ha para VIS/VIP en suelos de alto valor, con instrumentos de reparto de cargas y beneficios.
2. Cumplimiento estricto del 80% VIP: reserva mínima obligatoria, localización, inscripción registral y mecanismos de compensación (bancos inmobiliarios, patrimonios autónomos).
3. Paquete fiscal pro‑social: exenciones y topes diferenciados para proyectos 100% sociales (con ≥80% VIP), sin regresividad ni doble tributación por el mismo hecho generador.
4. Habitabilidad garantizada: áreas mínimas VIP ≥48 m²; VIS ≥60 m²; dotación de equipamientos colectivos, servicios públicos y movilidad sostenible.
5. Gobernanza y control: control concurrente (Minvivienda, Procuraduría, Contraloría, Superintendencias), trazabilidad registral y reporte fiscal unitario.

 

6. Densidades mínimas y óptimas para VIS/VIP

6.1. Principio

La densidad no es un fin en sí mismo; es una palanca de asequibilidad y de sostenibilidad cuando se alinea con estándares de espacio público, equipamientos y movilidad.

6.2. Parámetros propuestos

• Densidad mínima nacional: 240 Viv/ha bruta en suelos de alto valor.
• Rango óptimo VIS/VIP: 360–480 Viv/ha bruta.
• Límite precautorio: >480 Viv/ha requiere justificación y compensaciones de espacio público y movilidad.

6.3. Herramientas urbanísticas

• Índices de construcción y ocupación consistentes con alturas de 6–12 pisos.
• Planes parciales con zonificación diferenciada para VIP (densidad superior dentro del 80% reservado).
• Reparto equitativo de cargas y beneficios y contribución por valorización alineada con la compensación de VIP efectiva.

 

7. Reserva obligatoria del 80% VIP (aplicación, registro y control)

• Autoejecutabilidad: aplica a nuevas licencias y planes parciales; su omisión invalida actos urbanísticos.
• Localización y registro: si la VIP se desarrolla en otra zona, la obligación debe constar en folios de matrícula involucrados.
• Compensación admisible: a través de bancos inmobiliarios, patrimonios autónomos o fondos municipales con destino exclusivo VIS/VIP.
• Control: auditoría urbanística y registral; sanciones disciplinarias y fiscales a funcionarios que omitan su aplicación.

 

8. Estándares de urbanismo, servicios y movilidad (alineados con ONU‑Hábitat)

Equipamientos colectivos: 10–15% del área neta urbanizable (0% solo si hay cobertura demostrada).
Espacio público efectivo: ≥15 m²/hab, de acceso libre.
Movilidad y proximidad: acceso a transporte público ≤500 m; andenes ≥1,80 m; red peatonal y de bicicletas.
Servicios públicos: factibilidad de acueducto, alcantarillado (incl. SUDS), energía y TIC (canalizaciones para fibra/5G) como condición previa de licenciamiento.

 

9. Habitabilidad y convivencia: áreas mínimas, tipologías y salud pública

• VIP familiar: ≥48 m² (2 habitaciones, 1 baño; opcional 52–54 m² para hogares ≥5).
• VIP unipersonal (70 SMLMV): 37 m² con potencial de ampliación progresiva.
• VIS: ≥60 m² (óptimo 62–65 m²).
• Convivencia y salud: salones de coworking/educación, guarderías, gimnasios; manejo integral de residuos con rutas selectivas y compactación; tanques y sistemas hidroneumáticos; energías renovables en áreas comunes; accesibilidad universal; programas de prevención (EISP) y cohesión social.

 

10. Paquete fiscal pro‑vivienda social (exenciones y topes)

Proyectos 100% sociales (con ≥80% VIP):

• Predial (5 años), delineación urbana, ICA en construcción y 50% en ventas (3 años), reducción de registro y timbre; exención o compensación de plusvalía cuando se materialice VIP efectiva; tarifa social única en curaduría; exención de GMF en fiducias y créditos VIS/VIP; tabla ambiental diferencial con descuentos por ecoeficiencia.

Reglas de no regresividad y no doble cobro por el mismo hecho generador.
Reporte fiscal unitario auditado ex post (CFU por concepto y por unidad).

 

11. Instrumentos de gestión del suelo y financiamiento

• Bancos inmobiliarios y patrimonios autónomos para captar, reservar y desarrollar suelo VIP.
• Plusvalía compensable al 100% con producción efectiva de VIP.
• Fideicomisos de propósito social para apalancar crédito, compras de suelo y urbanismo básico.
• Participación en cargas y beneficios con reglas claras para no encarecer la unidad VIP.

 

12. Gobernanza, vigilancia y articulación institucional

• Consejo Nacional de Vivienda Social: rectoría estratégica y estándares.
• Control concurrente: Minvivienda (tutela administrativa), Procuraduría (control preferente), Contraloría (vigilancia fiscal), Superintendencias (curadores, notariado/registro), personerías y veedurías ciudadanas.
• Plataforma de trazabilidad: licencias, reservas de suelo VIP, inscripciones registrales, CFU y exenciones aplicadas.

 

13. Indicadores, metas verificables y línea base

Producción: VIS/VIP iniciadas y escrituradas; % VIP real.
Asequibilidad: precio unitario vs. tope SMLMV; costo del suelo por unidad; CFU por municipio.
Calidad urbana: m² de espacio público/hab; equipamientos por 10.000 hab; cobertura de servicios; proximidad a transporte.
Sostenibilidad: % energía renovable en comunes; litros de agua lluvia reutilizados; reciclaje/compostaje por conjunto.
Inclusión: % hogares con discapacidad con soluciones accesibles; convivencia (tasa de conflictos) y permanencia (no deserción residencial).
Meta 2026–2030: +250.000 VIS/VIP adicionales; ≥20% VIP en cada desarrollo; ≥15 m²/hab de espacio público efectivo en todo nuevo proyecto; ≥60% de proyectos con energías renovables en áreas comunes.

 

14. Impactos esperados

• Económicos: reducción del costo unitario (8–12%); escalamiento de oferta; dinamización de empleo en construcción y cadenas asociadas.
• Urbanos: ciudad compacta y eficiente; mejor aprovechamiento de infraestructura; reducción de tiempos y costos de transporte.
• Sociales: mezcla VIS–VIP, disminución de segregación y gentrificación excluyente; mejora de salud pública y convivencia.
• Ambientales: menor huella por persona; aumento de áreas verdes y manejo hídrico sostenible; economía circular de residuos.

 

15. Enfoques transversales

Derechos humanos y no discriminación (enfoques diferenciales, de género, etario y discapacidad).
Adaptación y mitigación climática (NDC y resiliencia urbana).
Transformación digital (TIC como servicio esencial).
Participación comunitaria (diseño participativo y control social informado).

 

16. Implementación y cronograma

Fase 1 (0–6 meses): expedición de la ley; reglamentación nacional; puesta en marcha de la plataforma de trazabilidad; lineamientos de densidad y estándares urbanos; adopción de tarifa social de curaduría.
Fase 2 (6–18 meses): armonización de POT y normas complementarias; creación/fortalecimiento de bancos inmobiliarios y patrimonios autónomos; mesas territoriales.
Fase 3 (18–36 meses): entrada en operación plena de exenciones; seguimiento concurrente; primeras cohortes de proyectos con ≥20% VIP registradas; evaluación intermedia.
Fase 4 (36–60 meses): consolidación y ajustes regulatorios; balance de metas y escalamiento nacional.

 

17. Riesgos y mitigación

• Riesgo de sobre densificación sin soporte: mitigado con estándares obligatorios de espacio público, equipamientos y movilidad.
• Captura de rentas y evasión de VIP: mitigado con trazabilidad registral y control concurrente.
• Resistencia fiscal territorial: mitigada con compensaciones intergubernamentales y demostración de retornos por mayor actividad económica.
• Déficit de servicios públicos: mitigado con exigencia de factibilidades y proyectos de infraestructura asociados.

 

18. Casos y aprendizajes territoriales

Síntesis de municipios con densidades bajas (120–140 Viv/ha) en áreas de alto valor de suelo, donde la VIP resulta inviable; contraste con experiencias de densificación responsable (6–12 pisos) que logran mezcla social, soporte urbano y cumplimiento de topes.

 

19. Recomendaciones al Grupo de Trabajo de la ONU‑Hábitat

1. Promover lineamientos globales de densidad eficaz con estándares mínimos de espacio público y servicios, evitando micro viviendas.
2. Incentivar finanzas urbanas pro‑sociales (exenciones focalizadas) y prohibir doble tributación en vivienda social.
3. Reforzar el uso de bancos de suelo y patrimonios autónomos para VIP.
4. Establecer métricas comparables de CFU, espacio público y proximidad a empleo/transporte.
5. Impulsar plataformas de trazabilidad para reservas VIP y licencias en América Latina.

 

20. Conclusiones

El acceso universal a vivienda adecuada exige alinear densidad, finanzas urbanas, estándares de habitabilidad y control público. Con densidades 360–480 Viv/ha, reservas efectivas del 80% VIP, exenciones pro‑sociales, y estándares ONU‑Hábitat, Colombia puede superar el estado inconstitucional de cosas en vivienda popular, garantizando dignidad, sostenibilidad e inclusión.

21. Anexos

Anexo A. Matriz normativa‑técnica (cesiones, espacio público, movilidad y servicios; exigibilidad y soporte legal).
Anexo B. Metodología de CFU (variables tributarias, tasas y derechos; escenarios 140 vs. 400 Viv/ha).
Anexo C. Tipologías VIS/VIP (programas arquitectónicos y estándares de convivencia/RSU/energías).
Anexo D. Indicadores y ficha de seguimiento (definiciones, fórmulas y fuentes).
Anexo E. Plan de trabajo y cronograma (hitos, responsables y productos verificables).

 

Luis Alberto Vargas Ballén