GUÍA PARA LA FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE VIVIENDA SOCIAL
Por Un País de Propietarios
La Ciudad es la Gente, Sófocles
Este trabajo fue preparado por Luis Alberto Vargas Ballén, consultor y asesor durante varios años de entidades estatales de Colombia, durante el gobierno del Presidente Pastrana se desempeño como Director de los Fideicomisos de FOREC con Fiduprevisora S.A. como administrador de los recursos de la Reconstrucción del Eje Cafetero, en el Gobierno del Presidente Uribe Vélez ha asesorado a la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER, al Fondo Nacional de Ahorro, a la Caja de la Vivienda Popular de Bogotá y a la Caja de Compensación Familiar Campesina COMCAJA. En su realización contó con el apoyo técnico del doctor Jorge A. Ortega Cerón, Docente de la Universidad La Gran Colombia. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.
Resumen
En Colombia el déficit habitacional afecta al 26% de los hogares, actualmente calculado en 2.685.834 hogares , el cual se incrementa a un ritmo superior a la cantidad de viviendas que se construyen anualmente en el país, calculado a razón de 120.000 por año.
En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, realizada en 1996 en Estambul, se proclamo que “La vivienda y los servicios adecuados constituyen un derecho humano básico que impone a los gobiernos la obligación de asegurar su obtención por todos los habitantes, comenzando por la asistencia directa a las clases más desfavorecidas mediante la orientación de programas de autoayuda y de acción comunitaria…” igualmente los países de la región presentaron un Plan Regional de Acción en el que se establece la meta de aumentar las soluciones habitacionales, especialmente aquellas destinadas a las familias de bajos ingresos, para evitar que el déficit cuantitativo continúe aumentando, a la vez que las políticas nacionales urbanas, de vivienda y medio ambiente, deben asegurar a todos los sectores el acceso a los servicios urbanos básicos y provocar un desarrollo sustentable de los asentamientos humanos.
El compromiso de las Naciones Unidas para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio adoptados por los Estados miembros de la ONU en el año 2000, en la medida en que contemplan la disminución de la pobreza y sus efectos sobre la vida de las personas, es un compromiso con las familias más pobres; con su cumplimiento, los territorios del mundo pueden mejorar las condiciones de vida de los habitantes en asentamientos humanos precarios.
Es por estas razones y frente al desafío de utilizar en forma optima los recursos públicos y privados destinados a la vivienda social, que se ha desarrollado la presente guía. En ella se aborda la evaluación de proyectos de vivienda social tomando en cuenta no sólo los costos directos de los proyectos, sino también los costos que se requieren para conectar los servicios públicos internos de los proyectos a las redes y servicios existentes y también los costos transaccionales y de legalización de dichos proyectos, bajo una concepción integral de hábitat, que también involucra el entorno y la productividad.
Los proyectos de vivienda social deben incluir, además de las viviendas, los servicios de agua potable, electricidad y evacuación de aguas residuales; áreas verdes; juegos infantiles y zonas de esparcimiento; educación y salud; movilidad y transporte; y acceso a los mercados básicos. Se ha buscado con ello adoptar la perspectiva de proyectos habitacionales integrales, que facilitan el desarrollo armónico y sustentable de los asentamientos humanos del país en sus diversas y por ello mismo, muy ricas regiones, a la vez que entregan la posibilidad de un real mejoramiento en la calidad de vida de las familias de bajos ingresos que serán beneficiarias de planes de vivienda, disminuyendo radicalmente los niveles de pobreza.
En la presente guía se propone evaluar los proyectos de vivienda social a través de la comparación de costos entre distintas localizaciones y alternativas para un Plan Habitacional,, enfatizando la inclusión de todos los costos pertinentes en el cálculo.
Entre ellos se reconocen los costos directos del terreno, que corresponden a los costos de construir las viviendas en un lote determinado, más todas las obras de urbanismo y equipamiento básico que deban construirse en forma interna al loteo; los costos por localización del proyecto, que corresponden a los costos en que se debe incurrir para conectar el terreno con las redes matrices y servicios existentes; y los costos causados por el proyecto en su entorno, o costos de congestión, los que se presentan cuando el proyecto se localiza en un barrio o sector de la ciudad o municipio, también en corregimientos o veredas; en que ciertos servicios se están prestando en forma deficitaria, aún antes de la puesta en operación del nuevo plan de vivienda. El proyecto causará un aumento de la congestión que afectará no sólo a los nuevos habitantes del barrio, sino que provocará un aumento generalizado de los costos medios para los habitantes antiguos. Este enfoque permite distinguir los efectos del proyecto en localizaciones que presentan capacidad disponible, de la situación de aquellas ubicaciones en que los servicios se encuentran congestionados aún antes de la incorporación del nuevo proyecto.
De igual forma se advierte que esta guía pretende ir mucho más haya de las exigencias mínimas actualmente establecidas, especialmente las que se surten en los procesos de evaluación para la Elegibilidad ante las diferentes entidades evaluadoras.
La vivienda nueva y los subsidios directos a la demanda son apenas un programa y un instrumento de la política urbana y de vivienda. La singularidad que ocasiona restringir o enfatizar la acción del Estado a estos aspectos, genera vulnerabilidad en la política y en el sector habitacional y de la construcción.
Introducción
Las decisiones de inversión en planes de vivienda social suelen adoptarse aplicando el criterio del mínimo costo y en muchas ocasiones sin criterio alguno.
El problema, en relación a los costos, es que las decisiones generalmente toman en cuenta sólo los costos directos de los proyectos: construcción y terreno. Para un tipo determinado de vivienda, los costos de construcción son semejantes, independiente de dónde ésta se localice, inclusive las tipologías de vivienda social, que han sido adoptadas por el Gobierno Colombiano han estandarizado dichos costos sobre la base del salario mínimo mensual. En consecuencia, el elemento diferente en el establecimiento del costo mínimo será el terreno, por lo que el precio del suelo es lo que determina las decisiones de inversión en vivienda.
Por lo regular el suelo es más barato en aquellos lugares en que existe una menor cantidad de inversiones en servicios urbanos en los alrededores, pero no por ello esta debe ser la variable de mayor peso para su adquisición.
Por lo tanto, los planes de vivienda social que presentan el mínimo costo son aquellos ubicados en terrenos de la periferia de las ciudades, escasamente dotados de la infraestructura y el equipamiento urbano requeridos.
Siguiendo este criterio, las decisiones de inversión en viviendas sociales producen como resultado un crecimiento desordenado de las ciudades que obliga al estado a construir la infraestructura y los servicios complementarios en las zonas de la ciudad donde se han localizado las viviendas, con los sobrecostos que ello implica y con la permanente aparición de zonas de desarrollo incompleto o marginales.
Si se consideran todos los costos en que finalmente el país incurre por el crecimiento de las ciudades, es decir, los costos directos de los proyectos de vivienda más los costos de las inversiones complementarias que se van realizando en las zonas de viviendas con desarrollo incompleto a lo largo del tiempo, se llegará a la conclusión que se han adoptado decisiones que no corresponden a las de mínimo costo, es decir que la sociedad está gastando más recursos de los necesarios.
Si a los costos asumidos por el Estado para normalizar estas zonas se agregan los verdaderos costos que ha debido experimentar la población “beneficiaria” de los proyectos de viviendas sociales, por haberse visto obligada a vivir por un cierto período de tiempo en un barrio sin agua potable, sin pavimento, sin colegios cercanos, con gran congestión en los servicios de salud; o por verse obligada a vivir permanentemente en un lugar muy distante de su lugar de trabajo, se podría llegar a la conclusión que se han adoptado decisiones francamente incomprensibles. Además, los supuestos beneficios sociales del proyecto de viviendas pueden verse neutralizados por los costos de las molestias y privaciones de servicios indispensables, gasto de tiempo y dinero en transporte y frustración de expectativas, además de las consecuencias que trae el desarraigo y la ruptura del tejido social.
La localización masiva de viviendas sociales sin tener en cuenta los costos de los servicios básicos complementarios puede obligar a expandir los sistemas prestadores de tales servicios hacia lugares inadecuados, obligándolos a incurrir en mayores costos operacionales. Si éstos son posteriormente cobrados a los consumidores, resultará la paradoja que la población más pobre, beneficiaria de viviendas sociales, deberá pagar un mayor precio por los servicios que consume. Si los mayores costos operacionales no son cobrados a los consumidores, será un mayor costo para las empresas o instituciones prestadoras del servicio. En definitiva, un mayor costo para el país.
El objetivo de la presente guía es proponer un método sencillo y un esquema ordenador, que facilita la consideración de todos los costos pertinentes cuando se formula y se evalúa un proyecto de viviendas sociales.
El documento está organizado en cinco capítulos. El primero entrega antecedentes acerca del Sector Vivienda en Colombia; el segundo se refiere al ciclo de los proyectos y sus características específicas en proyectos de viviendas sociales; en el tercero se trata acerca de la identificación de proyectos de viviendas, los procesos sociales envueltos y las características de las viviendas sociales; el cuarto capítulo se dedica a discutir algunos aspectos de los proyectos de viviendas sociales acerca de los cuales es especialmente relevante estudiar alternativas de solución; por último, en el quinto capítulo se entrega la metodología de evaluación.
La realidad de la construcción de proyectos de viviendas sociales en Colombia es muy diversa de región en región. La metodología que aquí se presenta constituye una base de pensamiento, más que una guía detallada de acción, que debe ser aplicada creativamente a las distintas realidades territoriales.
Esta guía se presenta entonces a consideración de toda la comunidad, especialmente de los líderes y gestores sociales, de las autoridades territoriales, de los oferentes, constructores y gestores privados de planes de vivienda, y también está dirigido a los profesionales encargados de la evaluación, viabilización y expedición de la Elegibilidad de los planes de Vivienda de Interés Social – VIS Urbana, tanto de vivienda nueva, como de construcción en sitio propio y de mejoramiento, que son presentados a consideración de las diferentes Entidades Financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. - FINDETER y las Cajas de Compensación Familiar, es decir las Entidades Evaluadoras.
Esta guía se basa en sus conceptos fundamentales en la metodología y aspectos que se deben tener en cuenta en el proceso para solicitar la Elegibilidad a los Planes de Vivienda de Interés Social Urbana, siguiendo básicamente la estructura del Decreto 975 de 2004 y de la Resolución 610 de 2004 y normas complementarias.
CAPITULO I. Antecedentes.
1.1. Situación del sector vivienda en Colombia
El gobierno de Colombia al asumir el poder en agosto del 2002, enfrentó los efectos económicos y sociales de un estancamiento prolongado y un importante desbalance fiscal, ambos en el contexto del escalamiento del conflicto armado. En respuesta a estos desafíos, el nuevo gobierno definió un plan de reformas estructurales tendientes a controlar el déficit y dinamizar la economía, y una estrategia alternativa con respecto al conflicto. Estas políticas han empezado a tener un impacto favorable sobre la economía colombiana, mostrando señales de reactivación productiva.
La construcción es uno de los sectores con mayor potencial de crecimiento, sobre todo después de haber mostrado una significativa contracción desde 1999 (24,5% en 1999 y 0,9% en 2000). En la actualidad las actividades del sector se concentran principalmente en la vivienda social y vivienda de estratos medios y altos, como resultado de la fuerte disminución en la construcción pública. Es importante destacar que la reciente contracción del sector ha tenido efectos negativos en el crecimiento de otros sectores como son la producción de materiales e insumos y en el mercado laboral, especialmente de la mano de obra no calificada.
El Gobierno Colombiano se propuso como meta para el cuatrienio 2002-2006 la construcción de 400.000 nuevas viviendas, de las cuales según cifras del SIGOB a junio de 2005, lleva ejecutadas 250.783, es decir el 62,7% del total; así mismo se ha propuesto en el documento Visión Colombia II Centenario: 2019, el objetivo de construir en el mediano plazo más de 3.9 millones de nuevas viviendas, de las cuales 2.2 millones serán VIS, con lo cual sería posible realizar inversiones que permitan alcanzar la meta de frenar el crecimiento del déficit y ubicarlo en el 12,3%. Estas metas implican la generación anual en promedio de 278.500 viviendas nuevas, 157.000 VIS y 121.500 No VIS, además de 57.500 mejoramientos de vivienda, para un total de 336.000 unidades.
En la presente década el CENAC estima que el volumen de construcción de nuevas viviendas debe ser de por lo menos 171.000 unidades en promedio por año, para atender el déficit cuantitativo en 15 años, y de 300.000 mejoramientos anuales para atender el déficit cualitativo en 5 años. Por lo tanto, se hace necesario casi duplicar el número de viviendas producidas anualmente para evitar que el déficit siga incrementándose.
Cuadro 1. STOCK DE VIVIENDA EN COLOMBIA
Es interesante notar que la región que requiere mayores esfuerzos de aumento en su producción anual de soluciones habitacionales es la Ciudad Región: Bogotá, D.C. que tiene que pasar de una producción promedio de 34.000 viviendas a un volumen superior a las 70.000 viviendas por año, es decir, debe producir casi el doble de lo que ha venido produciendo en los últimos años. En las regiones del Caribe, Pacífica y Centro se requiere incrementar la producción desde 47.000 viviendas por año a 100.000, también aumentando a más del doble de la producción anual.
1.2. El mercado de vivienda social en Colombia – principales características
1.2.1. Urbanización y déficit habitacional
En el año 2006 la población colombiana alcanzaría 47 millones de habitantes, de lo cual más del 70% residirá en áreas urbanas. Con esta base poblacional, y una tasa anual de crecimiento demográfico de 1,8%, se calcula que cada año se conforman aproximadamente 200.000 nuevos hogares en el país (150.000 en áreas urbanas), lo cual representa una buena aproximación a la demanda anual por vivienda nueva. En comparación, de acuerdo a cifras del Departamento Nacional de Planeación (DNP), durante los últimos cinco años el promedio anual de nuevas soluciones de vivienda construidas en Colombia – incluyendo construcción formal e informal – alcanzó un promedio de 120.000 unidades, arrojando una brecha de 80.000 en la oferta anual de nuevo stock de vivienda.
Acumulativamente, el déficit habitacional cuantitativo -- midiendo la diferencia entre el stock total de viviendas en el país y el número total de hogares – alcanzó 1.600.000 unidades en el año 2004, en las zonas urbanas del país . A lo anterior se necesita sumar el déficit cualitativo de vivienda, es decir, las viviendas que requieren mejoramiento por defectos físicos o insuficiente dotación de infraestructura básica – típicamente de construcción informal e ilegal. Con base en datos censales, el déficit cualitativo se estimó en 921.000 viviendas adicionales para el mismo año, arrojando un déficit acumulado total –cuantitativo y cualitativo – de más de dos millones quinientas mil unidades, equivalente al 30% de hogares urbanos del país.
De otra parte deben contabilizarse el número de viviendas que anualmente deben ser reemplazadas por los efectos de la violencia –atentados terroristas a municipios- y por desastres naturales. En este aspecto, durante los últimos cuatro años la Red de Solidaridad Social ha reconstruido 5.831 viviendas, a las cuales deben sumarse las 2.419 viviendas reconstruidas en el año 2002.
INCLUIR VIVIENDAS POR DESASTRES NATURALES. Incluir VIS por Aeropuerto El Dorado.
1.2.2. Segmentación del mercado
El mercado de vivienda en Colombia puede dividirse según tres grandes agrupaciones o segmentos socioeconómicos. El primero, constituido por familias con ingresos por debajo de dos Salarios Mínimos Mensuales (SMMLV) (COL$763 Mil), representa el 40% más pobre del país. Debido a su limitada capacidad de pago, estas familias solamente pueden resolver sus aspiraciones de vivienda propia por una de dos vías: (i) apoyo del Estado y, en menor escala, las Cajas de Compensación Familiar (CCF), a través del sistema de Subsidios Familiares de Vivienda (SFV); o (ii) el sector informal – urbanizadores ilegales, invasión de terrenos o autoconstrucción progresiva en lote propio. Por vía del sistema SFV, en este segmento el Estado otorga subsidios de COL$8.011,5 Mil por hogar, en promedio, facilitando la adquisición de unas 30.000 a 32.000 viviendas nuevas por año, a precios de venta que tienden a concentrarse entre COL$15.000 Mil y $19.000 Mil. Las viviendas financiadas por el sistema SFV en este segmento son producidas principalmente por organizaciones no gubernamentales (ONGs), organizaciones populares de vivienda (OPVs), los entes territoriales a través del esfuerzo municipal y, en menor escala, por constructores privados. El gran mercado de hogares no atendidos por los SFV es atendido por la oferta de construcción informal y el mercado de alquiler.
El segundo segmento, constituido por familias con ingresos medios bajos – entre dos y cuatro SMMLV (COL$763 Mil a COL$1.526 Mil), es decir, entre aproximadamente el cuarto y el sexto decil de ingreso – representa un 28% del total de hogares del país. Sus necesidades de vivienda nueva se concentran en soluciones a precios de venta que se concentran entre COL$26.700 Mil y COL$38.150 Mil, ofrecidas por empresas inmobiliarias especializadas en construcción de vivienda de interés social (VIS). El financiamiento de estas viviendas se logra principalmente a través del mercado de crédito inmobiliario, el ahorro propio de las familias y subsidios provenientes del sistema SFV. Cabe señalar que el valor promedio de los subsidios en este segmento es de solamente COL$5.341 Mil por hogar, otorgados en su mayoría por las CCFs.
El tercer segmento de mercado constituido por hogares con ingresos superiores a cuatro SMMLV corresponde al 32% del total de los hogares. Las necesidades de vivienda de estas familias, dirigidas a unidades con precios de venta superiores a COL$51.500 Mil, son atendidas exclusivamente por el sector formal de construcción y de crédito hipotecario, apoyados por varios incentivos fiscales ofrecidos por el gobierno nacional.
1.2.3. Capacidad de pago
Cuadro 2. FINANCIACION DE VIVIENDA SOCIAL EN COLOMBIA
Documento CONPES 3200
La posibilidad de adquirir una vivienda formal, depende de tres fuentes de financiamiento: ahorros familiares; crédito; y subsidios vía el sistema SFV. En el cuadro 1 se resume cómo estas fuentes se combinan para determinar el poder de compra de vivienda social para hogares con ingresos hasta cuatro SMM.
Cuadro 2. FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA SOCIAL CONVERTIR A PESOS
1.2.4. Mercado de crédito
Si bien los bancos que integran el sector financiero formal, incluidas las cajas de vivienda especializadas, están participando diligentemente en la concesión de préstamos para vivienda social, suelen limitar los préstamos que otorgan a personas cuyos ingresos equivalen aproximadamente a dos salarios mínimos o más. Conocen a fondo el sector y tienen una amplia experiencia. Una familia que recurra al subsidio para vivienda y disponga de un historial de ahorros y un ingreso comprobado, no encarará mayor dificultad para obtener una hipoteca. El sector financiero formal también considera elegibles a quienes trabajan en el sector informal o por cuenta propia, aunque por lo general suele exigirles ingresos más elevados (tres salarios mínimos) a efectos de que cumplan los requisitos establecidos en las normas de suscripción de valores, por cuanto a estas personas les resulta más difícil comprobar su historial de ingresos y sus ingresos suelen ser más inestables. Si bien los bancos aducen trabajar con programas de vivienda social en todo el país, los préstamos de hecho se limitan a centros urbanos donde esas instituciones tienen sucursales.
Existe una renuencia en la mayoría del sector financiero formal a otorgar hipotecas para viviendas cuyo valor es inferior a 70 salarios mínimos (COL$26.705 Mil) o préstamos por montos inferiores a 10 salarios mínimos (COL$3.815 Mil) a raíz del riesgo percibido. Los costos administrativos, vale decir, suscripción de valores, administración del préstamo, recaudo de la cartera, cobro jurídico, etc., son elevados en comparación con el valor de una hipoteca normal. Por otra parte, el valor de la garantía es muy bajo porque el valor de reventa es limitado, y la ejecución de la garantía es costosa y toma tiempo (tres a cuatro años para ejecutar una garantía). Es de esperar, sin embargo, que la nueva legislación aprobada en 2003 reduzca ligeramente esos costos y retrasos.
Por último, la percepción que existe en torno al riesgo de incumplimiento es sumamente elevada, ya que hasta un 60% del ingreso podría tener que destinarse a pagos de hipoteca, servicios públicos y transporte, con lo que el excedente para alimentos, ropa y gastos imprevistos es mínimo.
Algunas pocas instituciones financieras formales han hecho el intento de ofrecer préstamos para vivienda a microempresarios con fines de ampliación o rehabilitación de hogares existentes, ya que la vivienda suele ser también el lugar de trabajo. Estos préstamos se otorgan a un grupo selecto de prestatarios a tasas de interés de mercado (no sujetas al tope impuesto por la Corte Constitucional a las tasas hipotecarias) , por un máximo de cinco años. Hasta hace poco el tamaño de este mercado era bastante reducido debido al riesgo jurídico percibido. Sin embargo, a raíz de la reciente promulgación de la ley de financiamiento al microcrédito (Ley 795), es de esperar que crezca .
Por último, hay una serie de cooperativas o asociaciones de crédito que participan en el mercado de vivienda, algunas en calidad de entidades especializadas en el financiamiento de vivienda, las cuales frecuentemente están vinculadas a una de las organizaciones populares de vivienda que construyen viviendas de manera colectiva. Ese tipo de instituciones están más dispuestas a trabajar con familias cuyos ingresos son inferiores a dos salarios mínimos, ofreciéndoles préstamos para vivienda nueva o para rehabilitación. Esta última modalidad de préstamo se otorga por 3 a 5 años, estando sujeto a tasas de interés que oscilan entre 21% y 29%.
Suelen exigir saldos de compensación, generalmente del 25% del monto del préstamo, lo cual arroja una tasa nominal efectiva del 28% al 38% (la tasa real oscila entre 20% y 30%).
1.3. Evolución de la política de vivienda social
Entre los años 1939 y 1991, el Instituto de Crédito Territorial (ICT) fue el ente estatal encargado de atender las necesidades habitacionales de la población de bajos ingresos. El ICT desarrollaba directamente todas las acciones que conforman el ciclo de producir una vivienda, es decir, se encargaba de la planificación, diseño, construcción, asignación, y finalmente del financiamiento de largo plazo que requerían los beneficiarios, entregando créditos con tasas fuertemente subsidiadas.
Con el tiempo el ICT evidenció altos grados de ineficiencia administrativa y morosidad de su cartera hipotecaria. Esta, entre otras causas, llevaron a que el Gobierno Nacional decidiera, a comienzos de los años noventa, proceder a su liquidación y a redefinir la política y sistemas de subsidio para vivienda social, enmarcándolos dentro de un nuevo marco del gobierno como facilitador de oferta privada junto con el uso de subsidios directos a la demanda, haciendo de Colombia uno de los países pioneros en la modernización de su política de vivienda social.
1.3.1. Creación del Sistema de Subsidio Familiar de Vivienda (SFV)
En el año 1991 se creó el sistema de SFV. Este consiste en un aporte del Estado o una CCF a hogares de menores ingresos para que, junto con su ahorro previo y, si fuera el caso, un crédito complementario, pueda adquirir o construir una solución de vivienda directamente del mercado.
En la primera fase de aplicación del SFV, hasta 1998, el sistema pasó por una larga curva de aprendizaje, demorando en consolidarse lo suficiente para crear un clima de confianza por parte de beneficiarios y oferentes. Con el tiempo el sistema fue adquiriendo estabilidad, alcanzando finalmente atender las necesidades habitacionales de un número importante de familias cada año.
No obstante, algunos aspectos del sistema continuaban problemáticos, tales como: (i) el bajo monto del subsidio, que cubría en promedio sólo un 30% del valor total de la vivienda, limitó fuertemente el acceso al sistema de familias con baja capacidad de ahorro y limitado acceso al sistema crediticio, lo que se agravó al eliminar el ahorro previo programado como requisito para optar al SFV; (ii) los mecanismos de asignación estuvieron permeados por intereses de carácter político, lo cual restó transparencia y credibilidad al sistema; y (iii) las continuas variaciones en las reglas del sistema, particularmente respecto a los tipos de soluciones de vivienda elegibles y los montos asignados al sistema por el presupuesto nacional dificultaron la participación y credibilidad en el sistema por parte de oferentes del sector privado.
1.3.2. Ajustes a la política de subsidios
Para atender a estas falencias, el gobierno realizó un estudio sistemático de su política de vivienda social, a raíz de lo cual resolvió poner en vigencia, a mediados de 2004, una nueva normatividad para el sistema SFV, los principales aspectos de lo cual se refieren a: (i) aumentar el monto del subsidio para cubrir, en promedio, un 60% del valor total de la vivienda; (ii) la aplicación del sistema de ahorro programado como requisito para optar al subsidio; y (iii) mejoramiento de la eficacia y transparencia del sistema mediante la unificación de los procedimientos de elegibilidad, promoción, asignación y pago del subsidio a las familias.
Para mejorar la estabilidad presupuestaria del sistema, la misma ley estableció que, durante un periodo de cinco años a partir del año 2000, el Presupuesto Nacional deberá asignar, como mínimo, el equivalente a COL$150.000 millones, destinados a financiar VIS.
1.4. Marco institucional del sector
La misma norma jurídica que creó el SFV en 1991 reemplazó al ICT con una nueva entidad, el Instituto de Vivienda y Reforma Urbana (INURBE), encargada de administrar subsidios de vivienda urbana fundamentalmente para hogares con ingresos de cero a dos SMM. A pesar de un desempeño cuantitativo relativamente satisfactorio – alcanzando colocar un promedio de 20.000 subsidios por año – la institución recibió severas críticas, por razones de ineficiencia y falta de transparencia. Una de las deficiencias claves era la tecnología de información utilizada por INURBE para la administración de subsidios. En primer lugar, no se disponía de una tecnología de seguridad de acceso al sistema que permitiera monitorear y controlar intervenciones no autorizadas. Debido a esto, el sistema estaba expuesto a riesgos de alteración de información – sobre postulantes y proyectos de vivienda –y la consiguiente manipulación del proceso de selección de beneficiarios y de proyectos elegibles.
En segundo lugar, al no contar con bancos de datos completos y tecnología de procesamiento en línea, el sistema de INURBE no permitía una adecuada verificación de los datos presentados por hogares postulantes y firmas constructoras en la asignación de subsidios.
Como resultado, después de un periodo de estudio de alternativas, a comienzos de 2003 el nuevo Gobierno encaró un plan de reforma y reestructuración institucional del sector habitacional que está siendo apoyado por el presente programa. Una de las primeras medidas de reforma fue reforzar la función de entidad rectora del sector, creando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial (VMVDT), dentro de un nuevo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). Paralelamente, se decretó la eliminación del INURBE, creando una nueva entidad, el Fondo Nacional de Vivienda (FNV), adscrita al VMVDT, para dirigir el sistema.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). En lo que hace al sector vivienda, este Ministerio, a través del VMVDT, tiene como funciones la formulación y la coordinación de las políticas, planes y programas en materia habitacional integral y ordenamiento territorial. Para consolidarse en sus nuevas funciones rectoras el VMVDT requerirá de apoyo técnico y logístico del programa en su proceso de arranque.
Fondo Nacional de Vivienda (FNV). Esta entidad, cuyo Director Ejecutivo es a su vez el Director de la Dirección del Sistema Habitacional del VMVDT, sustituyó al INURBE. A diferencia del sistema administrado por el INURBE, que era altamente centralizada, bajo el nuevo sistema se utilizarán terceros, tanto desde la publicidad y promoción del SFV hasta el desembolso final de los subsidios y el control de cada una de las etapas del proceso. En lo que respecta a los procesos financieros, se contratará una entidad fiduciaria para el desembolso de subsidios a los beneficiarios. En el nuevo esquema adoptado para la tramitación de los subsidios de vivienda, el FNV establecerá un nuevo sistema de información y monitoreo que asegure seguridad y un mayor control y eficiencia de las operaciones. El programa apoyará en el diseño e implantación de estos sistemas.
Cajas de Compensación Familiar (CCF). Las CCF son las principales entidades privadas que participan del sistema de SFV, y como tal, las únicas que junto con el FNV (EX-INURBE), desarrollan todo el proceso de postulación, asignación y pago del subsidio a la vivienda. Creadas en 1954 con el objetivo de proveer servicios sociales y subsidios familiares a trabajadores de empresas asociadas, sus servicios sociales se han expandido considerablemente y, desde 1990, incluyen el financiamiento del SFV. Su base original de ingresos proviene de un aporte patronal equivalente al 4% de la nómina de las empresas asociadas. Este aporte, que hoy alcanza aproximadamente COL$1.5 billones para el total de 55 Cajas en el país, se ha venido ampliando cada año con ingresos adicionales, principalmente de negocios conexos en salud, educación y mercados. Dependiendo del tamaño de la Caja, éstas dedican entre el 5% y el 27% al financiamiento del SFV.
Las Cajas cuentan con una buena capacidad de gestión en el área de subsidios de vivienda de interés social. Estadísticas para el año 2001 y 2002 muestran un promedio anual de aproximadamente 25.600 subsidios entregados con un valor promedio de COL$187.000 millones. Alrededor del 42% de estos subsidios fueron a beneficiarios de hasta dos SMMLV y el resto a beneficiarios de dos a cuatro SMMLV. Además de los subsidios administrados con sus propios recursos, bajo el nuevo sistema de administración de subsidios del FNV, a partir de diciembre del 2002 las Cajas comenzaron a asumir responsabilidad sobre el procesamiento de postulaciones a subsidios del FNV también. En lo que va de este período, las Cajas ya han procesado 150.000 asignaciones de subsidios del FNV y se espera el procesamiento adicional de otras 50.000 en lo que resta del período. La inspección, vigilancia y control de las CCF está a cargo de la Superintendencia de Subsidio Familiar la que emite los estándares y regula la periodicidad de informes que las CCF deben presentar. Todos estos informes están abiertos y disponibles al público en general.
Entidades territoriales. De acuerdo a las disposiciones legales vigentes, a las entidades territoriales les corresponde un rol cada vez más importante en el sector habitacional, sea en el financiamiento directo de proyectos de vivienda social y de mejoramiento de barrios, sea más indirectamente mediante la provisión de infraestructura básica y la regulación del uso de suelos. Del total de subsidios urbanos que otorga el gobierno central anualmente, aproximadamente un 40% reciben subsidios complementarios de gobiernos municipales para aumentar el subsidio total al hogar. Mediante este mecanismo, denominado de esfuerzo municipal, las entidades locales complementan el subsidio del gobierno central con recursos propios, generalmente en forma de terrenos y/o infraestructura. Asimismo, los municipios controlan la creación de nuevas urbanizaciones – mediante instrumentos legales, como los Planes de Ordenamiento Territorial (POTs), o la inversión directa en nuevas redes de infraestructura sanitaria y vial – y velando por la calidad de construcción de nuevos proyectos de vivienda, mediante licencias de construcción e inspección de obras.
1.5. Evaluación de resultados del sistema SFV
En los últimos años se han realizado tres estudios que evalúan diversos aspectos de la política VIS durante el período 1999-2001. El primero, resumido en un informe del Consejo Nacional de Políticas Económicas y Social (CONPES) de junio del 2001, analiza de manera sucinta los avances de la política, y el grado de focalización de la misma. Posteriormente, el BID solicitó a las autoridades nacionales la elaboración de una evaluación de resultados y de impacto del componente de vivienda social en el Programa de la Red de Solidaridad Social, cuyas conclusiones dieron lugar a otro informe CONPES en julio de 2002 . Por su parte, en febrero del 2001, el Banco contrató una evaluación independiente del sistema SFV para informar en mayor detalle la preparación de la presente solicitud de préstamo. Las principales conclusiones de estas evaluaciones se resumen a continuación.
Focalización y equidad. Los subsidios del INURBE se encuentran fuertemente focalizados en familias de menores ingresos. El 79% de beneficiarios de subsidios se clasificaron niveles uno o dos del sistema nacional de clasificación socioeconómica SISBEN. El 85% de beneficiarios tenía un ingreso mensual inferior a dos SMM, cerca del 75% pertenecía a los tres primeros deciles de ingreso, y el 74% se encontraba debajo de la línea de pobreza. En tanto, el 45% de los hogares beneficiados presentaban jefatura femenina, y el 60% de ellos más de cuatro miembros.
Calidad de las viviendas. Aunque se registraron mejoras significativas de accesibilidad y de condiciones básicas de urbanización para la mayoría de beneficiarios, un 8% de viviendas se encontraban vacantes por problemas de calidad de construcción y/o falta de servicios públicos. Adicionalmente, cerca de un 25% de las viviendas no contaban con el equipamiento sanitario mínimo definido en la normativa, careciendo de espacio independiente para el baño y/o de los elementos básicos que lo conforman. Con base en estos resultados, el programa contempla dar prioridad a la implantación de un sistema riguroso de control de calidad de las viviendas financiadas en el futuro con subsidios del FNV.
Debilidad institucional de entidades territoriales. El desempeño técnico de muchos gobiernos locales, sobre todo en la promoción de proyectos de vivienda social cofinanciados por esfuerzo municipal, ha mostrado importantes limitaciones técnicas. Según un estudio de la firma KPMG, más del 30% de los proyectos presentados por los municipios durante el segundo semestre del 2000 fueron rechazados por el INURBE. También existieron falencias en la supervisión de la calidad de las obras y, en varios casos, incumplimiento en la ejecución de las obras de urbanización comprometidas. Por último, continúa habiendo un número significativo de gobiernos locales incapaces de cumplir con el requerimiento de POTs exigido por el sistema SFV como criterio de elegibilidad de proyectos de vivienda social. Para atender a estas debilidades, mediante el programa se creará un mecanismo de asistencia técnica a entidades territoriales para fortalecer su capacidad de promoción y supervisión de proyectos de vivienda y de POTs.
Verificación de niveles socioeconómicos de postulantes. La selección de beneficiarios para el sistema de subsidios obedece a un proceso de postulación y selección que depende de datos socioeconómicos presentados por los postulantes y verificados por el FNV. La verificación de estos datos, a su vez, se facilita mucho cuando los hogares están inscritos en el sistema SISBEN, por lo cual se ha venido fomentando la “sisbenización” de postulantes desde el año 1996. Sin embargo, en el año 2002 un 33% de postulantes al sistema de subsidios continuaba fuera del SISBEN, lo cual limita fuertemente el control de los datos presentado por los postulantes. Para atender a estas debilidades, mediante el programa se ampliará la cobertura del SISBEN entre los postulantes al SFV, acordándose que, para el final del programa, no más de 15% de los beneficiarios del programa podrán carecer de ficha SISBEN .
1.6. Efectos de las políticas en la definición de proyectos de vivienda
Las distintas formas que adopta la política habitacional en Colombia y el rol del Estado en ellas, presentan diferencias especialmente significativas cuando se trata de adoptar un enfoque integral en los programas de vivienda.
El enfoque integral de programas de vivienda debe agregar a los proyectos de construcción de unidades habitacionales el contexto del barrio y de la ciudad o municipalidad. Desde esta perspectiva, la inversión en viviendas debe realizarse de modo de entregar junto con la solución habitacional, un conjunto de servicios provistos por la ciudad. Para ello se pueden visualizar dos alternativas extremas: construir las viviendas en un terreno dotado de la infraestructura y el equipamiento necesario para satisfacer todos los requerimientos mínimos o construir las viviendas en zonas de la ciudad en que la infraestructura y el equipamiento no existen, y por tanto deberán construirse adicionalmente a las viviendas.
El precio del suelo incluye (internaliza) todos los atributos con que cuenta, por lo que un terreno con mayor dotación de servicios e infraestructura debería representar un costo tal en el proyecto de vivienda, que lo haga similar a construir las viviendas más la infraestructura y el equipamiento en un terreno sin servicios.
Sin embargo, hay algunos elementos que tener en consideración:
• Las inversiones en infraestructura y equipamiento no son perfectamente divisibles, por lo que existen tamaños mínimos o escalas de inversión, que no necesariamente concuerdan con los tamaños requeridos por un proyecto singular de viviendas.
• Los terrenos con buena dotación de servicios, generalmente cuentan con niveles y tipos de servicios que superan los estándares mínimos, los que están internalizados en su costo.
• Los organismos o entidades que internalizan los costos no son los mismos en el caso de un terreno caro y bien dotado que en el caso de un terreno barato e insuficientemente dotado.
• Como consecuencia de lo anterior, si las inversiones en vivienda se financian con recursos que no son estatales (como en el caso de los Fondos), éstos no están dispuestos a asumir los costos adicionales que representa un terreno más caro o las inversiones complementarias a la vivienda.
Este punto de vista incluso es adoptado cuando es el Estado el que invierte, pero los recursos son asignados sectorialmente: el sector vivienda no está dispuesto a destinar parte de sus recursos a invertir en otros sectores, tales como agua potable o educación y viceversa, esta situación se convierte en un círculo vicioso que no permite que las comunidades prosperen armónicamente.
El resultado ha sido que los programas de vivienda social se han desarrollado, en la mayoría de los casos, como programas cuyo único objetivo es proveer viviendas a la población de menores recursos y, como consecuencia, se han construido importantes cantidades de viviendas en zonas periféricas de las ciudades, sin contar con las mínimas dotaciones de servicios básicos, como educación o salud, constituyendo barrios inseguros, con mala accesibilidad al resto de la ciudad.
No está claro si los beneficios que le proporciona a la población de escasos recursos una vivienda nueva superan a los costos de trasladarse a vivir en un barrio con carencias urbanas.
Otra consecuencia de lo expuesto es que la inversión en vivienda obliga a los sectores de infraestructura y equipamiento a invertir en las localizaciones predeterminadas por los proyectos de viviendas, para ir solucionando los nuevos sectores deficitarios que aquellos fueron creando. Los sistemas de provisión de servicios o equipamiento no necesariamente habrían adoptado esas decisiones de inversión, si las decisiones de localización de las viviendas se hubieran coordinado previamente. Sin coordinación, la eficiencia interna de cada sector puede llegar a soluciones diversas e incompatibles entre sí, las que probablemente serán diferentes a la solución eficiente para el conjunto de los sectores.
La presente guía metodológica intenta la definición de proyectos de vivienda y la proposición de un método para evaluarlos que respondan a los planteamientos del conjunto de países de la región que participaron en la Conferencia de Estambul.
Ejemplo de proyecto en un sector central
Ejemplo de proyecto en la periferiaUn terreno situado en el centro antiguo de la ciudad, en que existe abastecimiento y dotación suficiente de agua potable, alcantarillado, evacuación de aguas lluvias, energía eléctrica; también existe disponibilidad para atender nueva población en los servicios de salud y educación. En las cercanías de terreno existen plazas, comercio vecinal, iglesias y un gran hospital universitario de primer nivel. Por encontrarse próximo al centro de la ciudad, dentro de un radio cercano se encuentran bancos, cines, correo y oficinas públicas de diversos servicios.
Para utilizar el terreno es preciso trasladar algunas familias que viven en el lugar hacinadas y demoler las viejas construcciones existentes.
El precio del terreno es 10 veces superior al precio de un terreno en la periferia.
Un terreno situado en la periferia de la ciudad. Para el acceso es preciso prolongar una calle en 1500 mts. Y extender las redes de agua potable y alcantarillado en la misma magnitud.
Existe capacidad de los servicios para abastecer a la población futura. La energía eléctrica está disponible, sin incurrir en mayores obras.
El sector donde se encuentra el terreno no cuenta con redes de evacuación de aguas lluvias, por lo que no es posible incluir este servicio en el loteo que se proyecta.
El sector presenta un déficit de matrículas para educación básica, por lo que no existe disponibilidad alguna para acoger nueva población; es preciso construir una escuela para 800 alumnos más los requerimientos de la nueva población.
En salud, la situación actual también es deficitaria; se requiere un centro de atención primaria para 2.000 personas, más la nueva población.
De acuerdo a lo planteado en el reciente documento Visión Colombia II Centenario: 2019, el incremento de inversión requerido para satisfacer tal meta es posible. En la medida que los programas públicos tengan un alto grado de focalización en los sectores de menores ingresos, se logra limitar el volumen de recursos públicos requeridos, ya que no se distraen recursos públicos que se dirigen a sectores de ingresos que no son los más bajos. Por otra parte, las acciones de rehabilitación del stock de viviendas, que pueden formar parte de los programas públicos, contribuyen a prolongar la vida útil de las viviendas y, en consecuencia, a retardar el crecimiento del déficit. Con ambos tipos de políticas públicas coexistiendo, sería posible frenar y reducir el déficit habitacional en los países latinoamericanos. Para ello se requiere aumentar la inversión en el sector vivienda, desde el 2,9% actual al 5% del PIB, que se estima un incremento alcanzable, que podría resultar en avances importantes en la situación habitacional del país.
Capítulo 2. El ciclo de vida de los proyectos
Un proyecto de inversión social conlleva una decisión sobre la utilización de recursos públicos. Cada proyecto está asociado a un flujo de costos y beneficios futuros. La preocupación de quien toma la decisión deberá centrarse en decidir la realización de aquellos proyectos cuyos beneficios superan a sus costos, así como la no ejecución de los proyectos en que sucede lo contrario, es decir, que sus costos son mayores que sus beneficios. En la medida que las decisiones favorezcan las inversiones en las que el beneficio neto es mayor, se está contribuyendo en mayor medida al crecimiento del país.
El primer desafío para la preparación y evaluación de proyectos es, entonces, tener una buena estimación de costos y beneficios asociados a cada proyecto. Para ello es preciso identificarlos todos, ya que la omisión de uno, o algunos, es un camino fácil para adoptar decisiones equivocadas o ineficientes para el país. En segundo lugar, se deben hacer todos los esfuerzos posibles para medir la cuantía o magnitud de beneficios y costos. Por último, es preciso llevar todas las magnitudes a un patrón común, para poder comparar los distintos conceptos, esto es valorar los beneficios y costos identificados y medidos.
Es probable que, frente a cualquier proyecto concreto, se pueda avanzar más en la identificación de costos y beneficios que en su medición o valoración. Es conveniente no escatimar esfuerzos en dicha tarea, ya que aunque un concepto determinado no pueda ser medido o valorado con las tecnologías o los recursos disponibles, su sola identificación permite a quienes analizan el proyecto, tenerlo en cuenta al momento de tomar la decisión.
2.1. Fases de un proyecto
El ciclo de vida de los proyectos (ver Esquema 1, página 20) comienza con la fase llamada preinversión, en la cual se realizan los estudios que permiten fundamentar la decisión de invertir. En esta fase se realiza la formulación del proyecto de inversión, en la que se identifica el problema a resolver y se perfilan las alternativas de solución; se realiza la identificación, medición y valoración de costos y beneficios de cada alternativa y se calcula su rentabilidad.
La segunda fase del ciclo de los proyectos es la inversión propiamente tal, en la que se realiza el diseño y la ejecución de las obras.
Posteriormente el proyecto comienza su fase de operación, en la que se pone en marcha o se hace operar la producción o prestación de servicios que el proyecto provee. Es recomendable considerar en esta etapa la realización de evaluaciones ex post, con el objetivo de conocer si el proyecto realmente resolvió el problema para el cual se planteó originalmente. Estas evaluaciones retroalimentan la formulación y diseño de futuros proyectos del mismo tipo.
2.2. Preinversión
En la fase de preinversión se identifica la idea del proyecto y se realiza un análisis lo más completo posible del problema que se quiere resolver, de modo de contribuir a encontrar todas las posibles alternativas de solución.
La existencia de programas de inversión pública con proyectos-tipo cuyo diseño es conocido, puede conducir a cometer el error de identificar proyectos orientando desde el comienzo su solución a través del programa conocido. Por ejemplo, puede ocurrir que la solución más apropiada al problema que se estudia sea el mejoramiento o ampliación de la vivienda existente, en lugar de tratar de encasillar el problema en la conocida solución de la construcción de una vivienda nueva.
Un estudio detallado y completo del problema permitirá formular un proyecto que efectivamente lo resuelva en su totalidad, prestando la adecuada atención a todos los aspectos involucrados, sin dejar variables importantes sin abordar. Se debe tener presente que la problemática habitacional está asociada normalmente a otros factores que determinan una situación precaria o de pobreza, y que el objetivo que se persigue con el proyecto de vivienda es contribuir a mejorar las condiciones generales de vida de las familias que serán beneficiadas con él.
La identificación del proyecto y de sus alternativas de solución deben realizarse con participación de la comunidad afectada, ya que los resultados de los proyectos producen respuestas más adecuadas a los problemas cuando la idea del proyecto ha surgido de la propia comunidad o en un proceso participativo de interacción entre la autoridad y la comunidad.
Una vez identificado el proyecto y acotados los caminos de solución del problema, en la fase de preinversión se formula, especifica y detalla el proyecto, teniendo en cuenta las diversas alternativas técnicas que puedan existir para su materialización. Además se identifican, miden y valoran los costos y beneficios de cada alternativa, de manera de contar con los elementos necesarios para realizar la evaluación de todas ellas. Finalmente se llega a establecer un criterio de decisión suficientemente informado con respecto a la conveniencia de llevar a cabo el proyecto y cuál es la alternativa más recomendable.
Ejemplo: programa diseñado sólo en términos de solución de vivienda
El Programa de Reconstrucción desarrollado en el Eje Cafetero entre los años 1999 y 2002 erradicó masivamente poblaciones ubicadas en barrios de alto riesgo, entregando a sus habitantes nuevas viviendas en barrios periféricos de la ciudad, sin la dotación suficiente de servicios urbanos. Esto trajo como consecuencia:
1. Alta concentración de la pobreza en sectores periféricos de la ciudad, los que no contaban con el equipamiento de servicios básicos para escuelas, consultorios de salud, cuarteles policiales, entre otros. Como consecuencia, se crea una ciudad segregada espacial y socialmente.
2. Aumento de los niveles de congestión vehicular y contaminación ambiental al obligar a los pobladores “beneficiados” por el programa a trasladarse diariamente desde un extremo a otro de la ciudad, para ir al trabajo o a la escuela.
3. Aumento del desempleo debido a la distancia y desvinculación de la población erradicada con sus antiguos empleos; los pobladores en su mayoría se desempeñaban en prestación de servicios personales como jardineros, lavanderas, guardas, etc.
4. Aumento de la delincuencia, vagancia y drogadicción en los nuevos barrios de viviendas sociales, por falta de oportunidades.
5. Desintegración de las organizaciones y relaciones sociales que se habían creado en estas poblaciones.
6. Escasez de trabajadores de servicios menores en los barrios de estratos altos.
Ejemplo: programa diseñado en forma integralEl Programa “Mejoramiento Integral de Barrios” se desarrolló en Bogotá en las comunas más pobres, para transformar invasiones en barrios, incorporando la participación directa de la población, en actuaciones simultáneas en los ámbitos físico-urbanístico y social. Se ha logrado el mejoramiento de barrios, su incorporación a la trama urbana, dotándolas de accesibilidad, servicios urbanos básicos y mejoramiento de las viviendas.
Una segunda etapa considera preservar la calidad espacial obtenida y profundizar el ejercicio de la ciudadanía, lo que requiere de un nuevo programa distrital, denominado “Convivencia Ciudadana” el cual ya cuenta con nueva financiación de KfW y se encuentra en estudio por parte del Banco Mundial para hacer parte del crédito “Servicios Urbanos” que financia esta entidad, el cual incluye un esfuerzo educativo y un modelo de gestión participativa entre las autoridades y la población.
Ejemplo: proyecto diseñado en forma participativa
Un grupo de artesanos con problemas habitacionales plantea a su municipio la posibilidad de construir un conjunto habitacional para atender sus necesidades de vivienda, procurando al mismo tiempo habilitar el espacio para el normal desarrollo de sus labores artesanales.
Se diseñó un conjunto de viviendas de tres pisos, en las que el primer piso se destinó al taller artesanal y los pisos segundo y tercero conforman el espacio para habitación. De este modo se atiende las necesidades de las familias en forma integral, preservando el lugar para mantener sus fuentes de ingresos.
En general, en esta fase se realizan estudios que van aumentando en su nivel de profundidad y detalle, a manera de aproximaciones sucesivas, hasta llegar a establecer sin lugar a dudas un criterio para decidir sobre la realización del proyecto de inversión. De acuerdo a los grados de profundidad de los estudios se distinguen las etapas de perfil, prefactibilidad y factibilidad. En los proyectos de vivienda, debido a su carácter repetitivo (un mismo tipo de vivienda se construye repetidas veces) la información disponible sobre costos es suficiente y de buena calidad, por lo que generalmente basta con la evaluación a nivel de perfil para tener elementos de juicio suficientes para decidir la inversión.
2.2.1. Perfil
En la etapa de perfil se persigue una estimación gruesa de costos y beneficios del proyecto.
Su desarrollo no debería demandar mucho tiempo ni dinero. Los cálculos deberían basarse en información disponible de proyectos anteriores y en conocimiento de expertos. Sus resultados son una primera evaluación del proyecto.
En los proyectos de vivienda suele haber suficiente información estadística como para tener una buena aproximación a los costos de construcción, conociendo la tecnología y materiales predominantes que se utilizarán en la construcción, ya que generalmente existen promedios de costos por m2 aplicables al tamaño que se estima tendrá la vivienda. Mayor atención es necesario prestar a las características específicas del proyecto, como son la forma, emplazamiento y requisitos de urbanización del terreno en que se construirá el proyecto.
También es posible estimar los costos a nivel de perfil, sin saber cuál es el terreno en el que se construirá el proyecto. En este caso, el terreno puede ser parte de la inversión por realizar y, por lo tanto, su elección será parte de la decisión de invertir; como contrapartida, la estimación de costos tendrá un mayor grado de imprecisión que en el caso de un terreno previamente conocido o deberá convertirse en un parámetro o en una restricción para el costo total del proyecto.
Es preciso, además, contar con una estimación de los beneficios del proyecto, los que dependen de los cambios de bienestar que experimentarán los beneficiarios como consecuencia del proyecto. Esta estimación debería identificar aquellos aspectos de la vida de las familias que se modificarán como consecuencia del proyecto, tanto debido a las características de la vivienda, el acceso a servicios básicos o complementarios y los atributos de la localización del proyecto. Es posible obtener una estimación a partir de un perfil estadístico de los futuros beneficiarios, que refleje sus condiciones de vida en la situación sin proyecto y compararla con los atributos diferenciales del proyecto que provocarán un cambio en tales condiciones.
Debido a la dificultad y al costo de obtener la información sobre los beneficios, los proyectos de viviendas sociales suelen evaluarse de acuerdo a criterios de costo-eficiencia, escogiendo la alternativa de mínimo costo, suponiendo que el beneficio neto es siempre positivo y que los beneficios son similares en todas las alternativas.
La clave de la evaluación consiste, en este caso, en incorporar en el análisis todos los costos pertinentes. Considerar la vivienda social desde una perspectiva integral que incorpore el entorno, implica incluir otros costos además de los directamente involucrados en la ejecución del proyecto.
2.2.2. Prefactibilidad y factibilidad
En los proyectos complejos, cuyas características exigen la realización de mayores estudios para precisar sus costos de manera más afinada, se va avanzando en estas precisiones en aproximaciones sucesivas, a medida que los primeros estudios van indicando que el proyecto resultará rentable o conveniente. No es el caso de los proyectos de viviendas sociales, en los que generalmente basta con la evaluación a nivel de perfil para tener elementos de juicio suficientes para decidir la inversión, ya que estudios adicionales no agregarían mayor o mejor información en forma significativa, pero en cambio sí agregarían un mayor costo.
Algunos autores incorporan la etapa de diseño en la fase de preinversión. Sin embargo, en los proyectos de vivienda, una práctica difundida es contratar el diseño junto con la ejecución de los proyectos, por lo que suele formar parte de la fase de inversión. Además, el diseño de un proyecto de viviendas es una etapa que tiene un costo considerable por sí misma e introduce relativamente poca certeza adicional sobre los costos del proyecto, por lo que es justificable no incluirlo en la etapa de preinversión.
2.3. Inversión
Una vez decidida la realización del proyecto, comienza la fase de inversión, en la que se efectúan todas las acciones necesarias para que el proyecto se materialice.
En el caso de proyectos de vivienda, se realiza el diseño y la ejecución de la obra, la que a su vez incluye la definición del modo de contratación de ésta o, en caso de autoconstrucción, la adquisición de materiales y la organización de los participantes del proyecto para su realización, la obtención del financiamiento, los trámites de formalización de proyectos (permisos municipales de edificación, recepción de las obras, etc.), la ejecución misma de la obra y su supervisión.
2.3.1. EstudiosLos estudios previos que deben realizarse antes del diseño mismo de las viviendas sociales son los siguientes: VER LIBRO CONSTRUCCIONES
2.3.2. Diseño
El diseño de las viviendas sociales puede partir de prototipos, estandarizados y normalizados, previamente definidos por la autoridad correspondiente o por la institución que ejecutará el proyecto. Alternativamente puede ser provisto por el oferente o productor de las viviendas. El diseño debe incluir los planos generales y detallados del proyecto, sus especificaciones técnicas (en que se indica los materiales que deben utilizarse en cada partida), las cubicaciones (que corresponden a la determinación de la cantidad de cada material que será utilizado) y el presupuesto.
Además del diseño de las viviendas mismas, se debe estudiar el diseño del loteo en el terreno en que se construirá, la capacidad del terreno, la disposición de las viviendas, los proyectos de urbanización y vialidad que correspondan, los proyectos de equipamiento complementario a las viviendas que se incluirán dentro del terreno. Con respecto a estos proyectos, también se requiere un desarrollo completo, incluyendo planos, especificaciones técnicas, cubicaciones y presupuesto.
Los proyectos pueden estar sometidos a la exigencia de algún tipo de aprobación previa por parte del Municipio, la autoridad ambiental, un Ministerio u otra entidad pública. Esta gestión puede formar parte de la etapa de diseño, lo que es recomendable, considerando que puede producir modificaciones en el plano original; sin embargo, puede preferirse que forme parte de la etapa de ejecución, en consideración a que dichos trámites tienen un costo; depende de la magnitud de este costo y de su fuente de financiamiento en qué etapa es posible completar los trámites de aprobación del proyecto.
2.3.3. Ejecución de la obraEn la etapa de ejecución de la obra la primera definición es la modalidad que se utilizará: por contratación de empresas especializadas, por autoconstrucción, por ayuda mutua. En ocasiones, si la identificación del proyecto se realiza de manera participativa, es probable que esta definición ya esté hecha, especialmente si se va a operar por autoconstrucción.
Si la modalidad de ejecución que se aplica es a través de empresas constructoras, es preciso contratarlas. Previo a la contratación de una obra, es recomendable desarrollar un procedimiento de licitación pública, o cualquiera otro que favorezca la competencia entre empresas oferentes, de manera de escoger la alternativa más conveniente para los intereses de la entidad que contrata (o a quién ésta representa).
Una vez adjudicada la licitación, se debe perfeccionar el correspondiente contrato, cumpliendo todos los procedimientos legales establecidos para ello.
Los trámites de formalización que debe seguir el proyecto y el contrato dependen de la normativa existente en cada país; pueden referirse a la autorización previa para ejecutar obras (permisos de construcción, ya mencionados en el punto anterior), normas técnicas sobre el proceso constructivo y sus respectivos controles, certificaciones de obra bien ejecutada, permisos ambientales con que el proyecto deba contar, etc. Es importante establecer desde el comienzo quién es el responsable de obtener cada uno de los permisos y certificaciones, así como de realizar cada uno de los trámites legales exigidos con respecto al proyecto.
En el caso de autoconstrucción se requerirá contar con asistencia técnica de expertos, que asegure tanto la calidad del proyecto que se ejecutará como la programación eficiente del proceso constructivo, de modo de lograr un óptimo aprovechamiento de los recursos y el cumplimiento de los plazos de ejecución de las obras.
Pueden existir alternativas intermedias, en que los futuros propietarios de las viviendas participen en el proceso constructivo, en faenas no especializadas, aportando un determinado número de horas-hombre, lo que podría abaratar el costo en dinero del proyecto.
La ejecución de las obras debe realizarse dando cumplimiento a toda la normativa existente en el país acerca de la construcción, los resguardos del medio ambiente que deben observarse, las leyes de protección a los trabajadores, las normas tributarias, y toda otra norma legal que rija la actividad de la construcción.
Es preciso contar con un mecanismo de supervisión de la ejecución, a través de inspección técnica presente en la obra que verifique el cumplimiento de las especificaciones incluidas en el contrato, los correctos procedimientos constructivos, pruebas de laboratorio con respecto a la calidad de los materiales utilizados, etc.
2.4. OperaciónLa fase de operación de los proyectos corresponde al período en que se realiza la producción de los bienes o servicios que el proyecto proporciona. En el caso de los proyectos de vivienda equivale a la ocupación de la vivienda por parte de la familia destinataria.
2.4.1. Asignación y venta de las viviendasLa primera acción en la fase de operación en los programas públicos de viviendas es la selección de los beneficiarios y la aplicación de los procedimientos de asignación y venta de ellas.
Es recomendable que los procedimientos de selección de beneficiarios sean claros, transparentes y conocidos por los potenciales interesados. Esto contribuye a la credibilidad de la población con relación a los programas públicos de vivienda y desincentiva las vías informales de acceso, como las ocupaciones ilegales de terrenos o la autoconstrucción espontánea con materiales insuficientemente higiénicos o inseguros y con resultados de calidad por debajo de los estándares mínimos.
El organismo estatal de vivienda o el municipio pueden jugar un rol relevante en la “puesta en marcha” del proyecto de vivienda, manteniendo una asesoría y seguimiento en el proceso de instalación de las familias en sus nuevas viviendas.
Por una parte, se requiere fomentar la organización del nuevo grupo humano, para potenciar el desarrollo posterior del barrio y los propios habitantes a través de iniciativas comunitarias (construcción y mantenimiento de áreas verdes, formación de organizaciones de base de la comunidad, fomento de las actividades deportivas, atención de la población de ancianos, etc.) Por otra parte, las viviendas sociales requieren mejoras, ampliaciones o acciones de mantenimiento, las que pueden ser ejecutadas por los propios vecinos, con la asesoría adecuada, lo que también puede ser fomentado por la autoridad correspondiente.
Por último, es preciso definir y formalizar las reglas mínimas de convivencia en un grupo, como son el uso y mantenimiento de los espacios públicos, el financiamiento de los eventuales gastos comunes que pudieran presentarse (pinturas de fachadas comunes, aseo de espacios comunes, pago de agua, luz, etc.).
2.4.2. Evaluación de resultadosLa evaluación ex post o de resultados es recomendable llevarla a cabo periódicamente en el caso de proyectos de vivienda social, principalmente para obtener información que permita revisar y mejorar la política de vivienda y la formulación de futuros proyectos.
En proyectos de vivienda no sólo ocurre que la vivienda presta los servicios para los que fue diseñada, sino que pueden producirse diversas acciones del ocupante de la vivienda, en términos de inversiones en ampliaciones, mejoramiento y manutención de la misma, en términos de transferencia de la vivienda a otros destinatarios, en términos de acciones de la comunidad organizada sobre el barrio y acciones de la autoridad y/o inversiones estatales o municipales en el barrio o entorno de la vivienda.
Existe, a lo largo del tiempo, una constante modificación de las viviendas y los barrios, en una suerte de combinación de inversión inicial e inversiones menores durante la fase de operación. Un estudio sistemático de este fenómeno permitiría definir el estándar de la inversión inicial con mayor precisión y cómo lograr que de mejor respuesta a las necesidades de la población objetivo, alcanzando el mayor beneficio social posible con el proyecto.
Capítulo 3. Identificación de los proyectos de vivienda social
3.1. Orígenes de los proyectos de viviendas sociales.
En la mayor parte de las ciudades colombianas se han desarrollado zonas marginales, barrios de viviendas precarias, sin urbanización, originalmente como consecuencia de las corrientes migratorias desde las áreas rurales que se vienen presentando desde los años 70. Posteriormente estos barrios se han consolidado como el lugar donde se alojan los pobres. Las familias que requieren vivienda no son propiamente “sin casa” o “homeless", como ocurre en Estados Unidos o en Francia. En nuestro país se trata de familias que habitan en viviendas que tienen condiciones inadecuadas e insuficientes (en ocasiones pueden llegar a ser extremadamente inadecuadas e insuficientes) y denominadas “cambuches”, “tugurios” o “invasiones”.
Los asentamientos humanos en las diversas regiones del país, muestran como rasgo distintivo la inequidad social, con segregación social y la coexistencia de calidades de vida marcadamente distintas. La pobreza manifiesta de importantes sectores contrasta con sectores sociales caracterizados por altos estándares de vida. Tanto en las grandes ciudades como en los asentamientos de rango intermedio y en las localidades rurales, pueblos y cacerios, se expresa, en consecuencia, el signo de la desigualdad y el conflicto potencial que conlleva.
El objetivo de la política del País de Propietarios es hacer que los asentamientos humanos expresen la superación de la pobreza y las carencias y que generen una convivencia social democrática y tolerante.
El problema habitacional en Colombia y especialmente de las grandes ciudades se manifiesta en el bajo estándar de la vivienda misma (materiales de desecho, cartones, telas, falta de techo, etc.), y del barrio donde ésta se encuentra emplazada: en zonas que representan riesgo físico para sus habitantes (lechos de ríos, laderas de montañas, proximidades de canales o basureros, etc.); en la periferia de las ciudades, en sectores que no cuentan con los servicios básicos de urbanización (agua potable, electricidad, evacuación de aguas servidas) y en barrios que tienen una mala conexión con la ciudad misma y sus servicios urbanos. La segregación espacial y social es un signo del déficit habitacional, que profundiza las malas condiciones de vida de los habitantes de los barrios marginados y limita las posibilidades para que la población residente en ellos pueda superar su situación de pobreza.
Otras formas que adopta el problema habitacional en la región son el hacinamiento y el allegamiento, o fenómeno de los “inquilinatos”: se trata de familias que comparten su vivienda con otra u otras familias, a lo que puede agregarse la mala calidad o estado de conservación de la misma. El hacinamiento se presenta frecuentemente en tugurios habitados por familias numerosas, los que se ubican en sitios densamente ocupados. El inquilinato se presenta en lugares en que la ocupación espontánea o ilegal de terrenos no ha sido posible, por lo que las familias migrantes llegan a acuerdos con familias previamente residentes en la ciudad, para compartir su vivienda. En ambos casos, la carencia de condiciones materiales de vida se ve agravada por situaciones de convivencia extremadamente difíciles, que tornan más urgente la necesidad de solución al problema habitacional.
Los proyectos que se pueden formular a partir de esta variedad de problemas abarcan una amplia gama de posibilidades, pueden ir desde proyectos de mejoramiento del barrio y/o la vivienda ya existente hasta la construcción de nuevos barrios; estos últimos pueden producir el crecimiento de las ciudades en extensión o su densificación, saber escoger uno u otro es una cuestión que merece mayor análisis.
Si la situación inicial o el problema está asociado a una localización riesgosa para las personas, el proyecto de viviendas probablemente implicará el traslado de las familias a una nueva localización, en que las condiciones de vida sean seguras. En cambio, si la situación inicial permite el asentamiento definitivo de las familias en la misma localización, el proyecto tiene la alternativa de plantearse como el mejoramiento del barrio y las viviendas existentes o la construcción de un nuevo barrio en otro lugar de la ciudad y la reutilización del terreno en un uso alternativo (zonas de reserva, protección, industrias, equipamiento, etc.).
La presente guía metodológica se refiere sólo a los proyectos de construcción de nuevas viviendas.
3.2. La participación de la comunidad en la identificación de proyectos
La participación de la comunidad en la identificación de los proyectos garantiza en mayor medida que la solución que se encuentre va a satisfacer de manera más adecuada las necesidades de esa comunidad, por lo que el beneficio social del proyecto será el mayor que se pueda obtener, dada la restricción de recursos. Las personas directamente afectadas por el problema conocen mejor que nadie sus urgencias y son capaces de priorizar los elementos fundamentales, que no pueden estar ausentes de la solución.
La participación de la comunidad es un proceso interactivo entre los representantes de las instituciones locales o sectoriales responsables por la identificación de los proyectos de viviendas sociales y la propia comunidad organizada, a través de sus representantes o en instancias masivas. Este es un proceso de diálogo y mutuo aprendizaje en que las condiciones y restricciones de ambos actores forman parte de la interacción.
Entre las ventajas que presentan los procesos participativos de identificación de proyectos se encuentra la posibilidad de identificar y aprovechar recursos formales o informales con que la comunidad cuenta, por ejemplo el ahorro previo, la mano de obra; los que pueden incidir en aumentar el estándar del proyecto, sin aumentar sus costos directos de producción, o en rebajar estos últimos.
Ejemplo: participación en el diseño del proyecto
Una comunidad vive cerca de una cantera, y algunos de sus habitantes son trabajadores del mismo. Ellos pueden obtener material de río a precios rebajados. Este recurso podría incorporarse al proyecto, si se conoce la facilidad oportunamente, lo que es posible en un esquema participativo.
Ejemplo: participación en la asignación de viviendas
La experiencia de asignación de viviendas por afinidad, realizada en la Ciudad de Pereira (Risaralda) por la ONG Fundación Vida y Futuro en el Barrio El Paraíso, consistió en que el conjunto de familias que serían los beneficiarios del nuevo barrio fueron seleccionados de manera conjunta y las distribuyeron entre ellas. El resultado ha sido que las familias de adultos mayores y las que incluyen alguna persona con discapacidad física han obtenido viviendas más próximas a las vías vehiculares, de más fácil acceso; las familias que tienen alguna relación de parentesco o amistad entre sí han obtenido viviendas contiguas o cercanas. En resumen, todos han quedado más satisfechos con el resultado de la asignación que si ésta se hubiera realizado según el procedimiento tradicional, de elección de las viviendas de acuerdo al puntaje de los postulantes o mediante un simple sorteo.
Un mejor conocimiento del barrio y sus potencialidades, proveniente de la participación de la comunidad beneficiaria en la identificación del proyecto, permitirá el diseño de una solución que aproveche en mejor forma las características del entorno. La organización de la propia comunidad y su gestión participativa para distribuir las viviendas de un nuevo conjunto entre los beneficiarios será positiva al reconocer las características y necesidades de cada familia y asignarle la vivienda que se adapte mejor a ellas.
La participación de la comunidad es vital en el futuro de los conjuntos habitacionales, la sostenibilidad y desarrollo futuro de estos barrios pasa primero por la organización comunitaria, la cual es la base para la construcción y fortalecimiento del tejido social; en ocasiones los habitantes de un nuevo barrio no se conocen entre sí y pasan mucho tiempo sin interactuar entre ellos, esta situación puede llegar a ser caldo de cultivo para que comiencen a presentarse problemas de descomposición social, como el bandalismo, el hurto a las viviendas, los atracos y otra serie de problemas de seguridad que fácilmente pueden ser prevenidos si existe un fuerte lazo de unión entre los habitantes del nuevo sector y esto sólo se logra mediante procesos participativos, el futuro y valorización de estos barrios depende de la organización y crecimiento que la comunidad misma logre.
3.3. El árbol del problema
Un instrumento que suele ser de utilidad en la identificación de proyectos es el denominado árbol del problema o árbol de causas-efectos, que permite identificar el encadenamiento de causas que originaron el problema y sus efectos posteriores.
Es una representación gráfica que se construye a partir del enunciado del problema, en la que ordenan tanto las causas (hacia abajo) como los efectos (hacia arriba) de manera secuencial, estableciendo niveles de relación con el problema principal. (Ver esquema 2, página 5)
La construcción del árbol comienza con el establecimiento de un enunciado para el problema que se pretende resolver. Posteriormente comienza un proceso de análisis de sus efectos, el que será más fructífero si se desarrolla en una estrategia participativa de trabajo. Es probable que del análisis de los efectos surja un replanteamiento del problema, precisándolo de mejor manera. En este proceso se encontrarán efectos de diferentes niveles, que pueden estar asociados a distintas esferas institucionales de acción (municipal, sectorial, regional, etc.). La determinación de todas las instituciones responsables de esferas o ámbitos afectados por el problema puede ayudar a encontrar fuentes de financiamiento o interesados en colaborar en la gestión del proyecto.
Posteriormente se realiza un análisis semejante para establecer las causas del problema, en sus distintos niveles. Una adecuada identificación de las causas puede ayudar a iluminar ideas acerca de los mecanismos o acciones que aportarán mejores soluciones al problema o que pueden cubrir un abanico de aspectos relacionados con él.
3.4. La política habitacional como marco de la identificación de proyectos
En la identificación de proyectos de vivienda social, la política habitacional constituye un marco ineludible, que condiciona las formas que puede asumir el proyecto, su gestión, las fuentes de financiamiento posibles, etc.
Si la política habitacional, como es el caso Colombaino se desarrolla sobre la base de una participación del Estado limitada a la entrega de financiamiento, a través de algún mecanismo de subsidio a la demanda, la formulación del proyecto deberá incluir los procedimientos para que los participantes del proyecto obtengan los subsidios que permitirán financiarlo.
Si la política tiene un sistema de subsidios a la oferta, el proyecto deberá enfatizar los aspectos y mecanismos que permitan acceder a ese financiamiento y plantear la alternativa de ejecución privada de la obra.
Si la política se materializa a través de obras construidas directamente por el municipio o el gobierno, la formulación del proyecto deberá prestar especial atención al conjunto de obras que forman parte de él y a sus aspectos técnicos.
En general, los rasgos distintivos de la política habitacional en cada departamento y municipio del país pueden ser variados y los programas existentes de acceso a la vivienda deben orientar sus esfuerzos a integrar estas posibles soluciones a un mismo problema. Aunque cada problema tiene sus características específicas, generalmente será más fácil resolverlo si se plantea un proyecto que aproveche los programas existentes. Sobre este aspecto, los encargados de preparar el proyecto tendrán la responsabilidad de sopesar la facilidad de acceso a una solución contra una adecuada respuesta a las necesidades de la comunidad afectada por un problema.
3.5. La vivienda social y sus características
La definición de vivienda social es una convención en cada región. Depende de condiciones particulares, principalmente geográficas y climáticas, así como de factores culturales, hábitos y costumbres de sus habitantes. También puede depender del grado de insatisfacción o carencia que presenta la situación habitacional (intensidad del problema), de la cobertura (extensión del problema) y de la prioridad que la autoridad política le asigna, factores que inciden en la disposición de los gobiernos a destinar recursos a su solución.
Ejemplo: En Colombia, los proyectos de vivienda social nueva requieren suelo con equipamiento y servicios básicos adecuados. Las viviendas de interés social son aquellas que tienen un valor inferior o igual a 135 salarios mínimos legales. Deben ofrecer condiciones mínimas de habitabilidad para un hogar, como la entrega de un espacio de uso múltiple, los aparatos sanitarios en baño y cocina, un lavadero y una zona amplia en la que se puedan desarrollar en el futuro dos habitaciones. Los nuevos desarrollos barriales pueden incluir viviendas-productivas, como por ejemplo, viviendas-tiendas, viviendas-talleres, viviendas-huertos, viviendas- escuelas, etc.
En los distintos departamentos del país se ha ido conformando un concepto de vivienda social o estándar mínimo que trasciende a la vivienda misma. Después de los trabajos preparatorios y la participación de la región en la Conferencia de Estambul en junio de 1996, el estándar mínimo de la vivienda no puede separarse de sus condiciones de saneamiento básico y de los servicios urbanos que su localización ofrece al habitante, adicionalmente deben integrarse factores inherentes al entorno mismos, lo que hoy día denominados hábitat.
En consecuencia, los proyectos de viviendas sociales deberán incluir el terreno mismo donde se construirá el proyecto y todas las obras que son inherentes a él: las viviendas; las redes de urbanización mínima internas al loteo (agua potable y evacuación de aguas servidas) y sus respectivas conexiones domiciliarias; las redes y conexiones de energía eléctrica; la solución para la evacuación de aguas lluvias del loteo (y, si es necesario, de los lotes individuales); la pavimentación o adecuación mínima de las vías, iluminación y arborización de las calles; la construcción de áreas verdes y espacios de recreación para niños y jóvenes y todas aquellas obras que sean consideradas como parte del estándar mínimo de las nuevas urbanizaciones por la legislación y regulaciones urbanas vigentes en los planes de ordenamiento territorial de cada municipio.
Además de las obras mencionadas, propias del loteo, es preciso incluir en la identificación del proyecto la consideración del entorno y la manera en que el proyecto se relaciona con él: las conexiones entre las redes del loteo y las redes generales del lugar; las facilidades que el entorno al terreno puede proveer al proyecto, en cuanto a servicios complementarios indispensables, etc.
La realidad de los municipios del país en cuanto a dotación de servicios, puede hacer pesar sobre el nuevo proyecto de viviendas sociales la preexistencia de déficits en materia de suministro de agua potable, tratamiento de aguas servidas, energía, servicios educacionales, de salud u otros en el entorno del proyecto. Es preciso analizar tales situaciones con el fin de distinguir los factores que son atribuibles al nuevo proyecto de viviendas sociales y que deben ser resueltos por éste.
3.6. Requerimientos mínimos de urbanización
Los requerimientos mínimos de urbanización varían entre los municipios. Para fines de la presente guía metodológica se considerarán como indispensables los servicios de agua potable, evacuación de aguas servidas y suministro de energía eléctrica.
También pueden formar parte de los servicios indispensables la evacuación de aguas lluvias, la provisión de redes de gas, y los servicios de extracción de desechos sólidos o basura; en el caso de incluirlos en la evaluación de un proyecto de vivienda, su tratamiento es análogo al agua potable.
Para efectos metodológicos se distinguirá entre la urbanización que forma parte integrante del proyecto, es decir aquellas redes internas al loteo y conexiones domiciliarias que son necesarias para que los servicios sean entregados a cada vivienda; y las obras de urbanización que eventualmente podrían requerirse para conectar el loteo con las redes y sistemas existentes, que variarán con la ubicación de cada proyecto.
3.6.1. Agua potableEl estándar mínimo del servicio de agua potable incluye la calidad del agua, la seguridad de abastecimiento y el modo de distribución, a través de redes públicas, con conexiones intradomiciliarias.
En general, todas estas características del servicio de agua potable deben ser provistas por la empresa o institución encargada de la provisión del servicio. No obstante, la localización de un proyecto de viviendas sociales nuevas puede ofrecer alternativas a las que se asocien diferencias en la forma de producir o distribuir del servicio de agua potable, que representen costos diferentes para el municipio.
Un primer aspecto se refiere a la ubicación del proyecto en un área en que el servicio de agua potable existe versus un área en la que no existe y, como consecuencia del proyecto, se hará necesario construir extensiones de redes y otras instalaciones del sistema de agua potable. Esta segunda situación puede, a su vez, presentar variantes, dependiendo de si el área hacia la que se extiende el servicio está o no incluida en los planes normales de expansión de la empresa de agua potable o en los planes normales de crecimiento de la ciudad, o si se encuentra o no dentro de las cotas del perímetro.
Un segundo aspecto se refiere a posibles variantes en los costos de producción o distribución del agua potable en diferentes sectores de la ciudad, lo que introduce diferencias de costos de operación entre posibles localizaciones alternativas.
Ejemplo: influencia de la disponibilidad de agua en la solución de alternativas de proyecto
En la ciudad de Armenia (Quindío), en 1999, no quedaban terrenos aptos para construir viviendas sociales dentro del área dotada de agua potable.
Existían dos alternativas de solución:
a) construir estanques de agua en un sector de la ciudad a una altura mayor que los estanques existentes para impulsar el agua y continuar construyendo viviendas en las áreas vecinas a las hasta ese momento pobladas (aumentar la capacidad de la zona dotada de agua desde 500 m2/s a 1000 m2/s, lo que conlleva mayores costos de operación del sistema de agua potable debido al sistema de distribución para llevar el agua)
b) definir una zona de crecimiento de la ciudad hacia el sur, en que el abastecimiento de agua se podía realizar en forma gravitacional, pero que implicaba crear un barrio totalmente nuevo, al que era preciso construir accesos y equipamiento de todo tipo.
La evaluación de ambas alternativas condujo a las autoridades a optar por la segunda. Para materializarla se suscribió un Convenio de Programación que comprometió a todas las instituciones involucradas en la creación del nuevo barrio a efectuar sus inversiones en forma coordinada.
3.6.2. Evacuación de aguas servidasEl estándar mínimo del servicio de evacuación de aguas servidas considera la extracción de las aguas desde los domicilios, su recolección, su tratamiento y su disposición final en un medio receptor o su reutilización.
De manera análoga al agua potable, las diferencias que los proyectos de viviendas sociales pueden presentar en relación con la evacuación de aguas servidas se refieren a su ubicación dentro o fuera del área atendida por el sistema existente y a las diferencias de costos de producción del servicio entre localizaciones alternativas fuera del área actual.
3.6.3. ElectricidadEl servicio de electricidad debe considerar la dotación de energía eléctrica suficiente para alumbrado en las vías y espacios públicos del loteo y para abastecer a cada una de las viviendas.
Las conexiones domiciliarias deben contar con empalmes y medidores individuales por cada vivienda.
3.7. Requerimientos mínimos de servicios complementarios
Los servicios complementarios a la vivienda, que deberían estar ubicados en el entorno de un proyecto habitacional, también varían en cada región, e incluso entre las ciudades. Los más generalizados son educación y salud. Dependiendo de los patrones culturales, nivel de desarrollo económico y tecnológico, entre otras variables, también se incluyen entre los servicios complementarios básicos los siguientes: recreación, culto, comercio, policía, bomberos, alumbrado público, correo, teléfonos, etc.
Probablemente, dependiendo del tamaño del proyecto habitacional, de las costumbres y los estándares imperantes, pueden existir servicios complementarios a las viviendas que deben formar parte del loteo mismo, como por ejemplo, áreas verdes, juegos infantiles, espacios para el desarrollo de la organización comunitaria, espacios para la atención de niños pequeños y ancianos, espacios deportivos, locales comerciales, iglesias, etc.
Para fines de esta metodología, se entenderá como parte del proyecto de viviendas sociales los terrenos y las instalaciones destinadas a áreas verdes y juegos infantiles y como servicios que deben encontrarse en el entorno del proyecto, los de educación básica y atención primaria de salud.
Los servicios que se ubican en el entorno no son privativos para la población del proyecto de vivienda social, por lo que deben ser compartidos con la población circundante. Es preciso analizar la situación de dotación de estos servicios en el barrio, la probable existencia de disponibilidad para la atención de nueva población y su comparación con los requerimientos impuestos por el tamaño del proyecto de vivienda social; o la eventual situación deficitaria en el entorno y la dimensión de los proyectos requeridos para atender a la población preexistente más la nueva población aportada por el proyecto en estudio.
Además es indispensable considerar la vialidad, que también tiene dos dimensiones: la vialidad interna del loteo (calles y peatonales) y la conexión del loteo con las vías de servicios existentes, que permiten su relación con el resto de la ciudad. Por lo tanto, en la identificación de las posibles localizaciones para el proyecto se debe incluir su conectividad con las vías existentes.