JUSTIFICACION DEL MODELO FIDUCIARIO PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL FONDO NACIONAL DE REPARACION DE LAS VICTIMAS
Comparto con nuestros lectores este documento preparado en junio de 2008, en el cual trabajamos varios amigos con destino a US AID (Agencia de Cooperación de los Estados Unidos de América) y el Gobierno Colombiano.
MEMORANDO
JUSTIFICACION DEL
MODELO FIDUCIARIO PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL FONDO NACIONAL DE REPARACION DE
LAS VICTIMAS
Bogotá,
D.C. Junio de 2008
Objetivo.
Diseñar un Esquema
General para la administración de los bienes rurales del FNRV - PROGRAMA DE RESTITUCIÓN DE BIENES, a
través de un negocio fiduciario y/o del montaje de una Unidad de Gestión
especializada.
ARTÍCULO
Todos los bienes rurales incautados y
aquellos que fueren objeto de la acción de extinción de dominio, de que trata
la Ley 793 de 2002, y los que fueron despojados o usurpados por parte de los
grupos armados ilegales o desalojados sus
legítimos propietarios con el uso de la fuerza pasarán al Fondo Nacional para
la Restitución de Bienes, que se crea en la presente ley.
El Fondo tendrá como finalidad esencial
procurar la restitución, reparación integral y compensación de viviendas,
tierras y patrimonio de las víctimas que fueron objeto de desplazamiento
forzado, despojo o usurpación de tierras y funcionará como un patrimonio
autónomo, administrado por una o varias
sociedades fiduciarias oficiales. En todo caso se dará prioridad a la
restitución de tierras.
El Fondo Nacional para la Restitución de Bienes
será una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica y con
independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística con fines de
interés social; adscrita al Programa Presidencial para la Acción Social.
Para los efectos de la presente Ley, se
entiende por restitución de tierras la devolución material y jurídica a las
víctimas, de los predios usurpados, o, cuando ello sea imposible a juicio
del consejo directivo, la compensación mediante la entrega de tierras adecuadas
en otro lugar.
Para efectos presupuestales y de la
contratación que adelante el Fondo, éste se regirá por el derecho privado y en
consecuencia no estará sujeta al estatuto de contratación estatal ni a la ley general
de presupuesto en cuanto a la reinversión de rendimientos financieros y
constitución de reservas se trate.
PARAGRAFO 2.
Este Fondo contará con un Consejo Directivo
que trazará las políticas y adoptará las decisiones que sean necesarias para la
adecuada administración del patrimonio autónomo.
El Consejo Directivo del Fondo estará
integrado de la siguiente forma: 1.) el Ministro del Interior y de Justicia o
su delegado, quien lo presidirá; 2.) el Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural o su delegado; 3.) el Director del Programa Presidencial para la Acción
Social; 4.) a 6.) los Directores de la DNE, de la UNAT y del IGAC; 7.) el
Director del INCODER; 8.) el Presidente de la CNRR; 9.) la Superintendencia de
Notariado y Registro y dos (2) representantes de las víctimas, elegidos en la
forma que establezca el Gobierno Nacional. La secretaria técnica del consejo
estará a la cargo de la fiduciaria que participará con un representante con voz
y sin voto.
PARAGRAFO 3.
El Gobierno Nacional deberá expedir en un
plazo no superior a seis (6) meses, a partir de la promulgación de la presente
ley, un decreto con fuerza de ley que consagre un Programa Nacional de Restitución
de Bienes y patrimonio, que será el marco normativo dentro del cual debe funcionar
el Fondo que se crea en la presente ley.
El Programa Nacional de Restitución de Bienes
establecerá las normas, procedimientos y mecanismos, de orden nacional y
regional, necesarios para lograr el objetivo de restituir los bienes a las
víctimas dentro de un plazo razonable, y para asegurar el cumplimiento de los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (Principios Deng) adoptados
por las Naciones Unidas en 1998, los Principios sobre la Restitución de las
Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas
(Principios Pinheiro), adoptados por las Naciones Unidas en el año 2005, y las
demás normas aplicables de los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario.
PARAGRAFO 4.
Los bienes rurales incautados que pasen a la
Dirección Nacional de Estupefacientes, en virtud de la suspensión del poder
dispositivo de sus propietarios, serán (expropiados) comprados por la Nación
mediante bonos oficiales (títulos). En estos casos, el valor de la negociación será igual al avalúo catastral del respectivo
predio que sirvió de base para la liquidación del impuesto predial
correspondiente al año inmediatamente anterior.
Los bienes así adquiridos pasarán al Fondo
Nacional para la Restitución de Bienes que se crea mediante la presente ley.
La medida cautelar que pesaba sobre los
bienes incautados será sustituida por los bonos, y en caso de que no se declare
la procedencia de la extinción del dominio, al antiguo propietario le serán
restituidos los bonos para que sean redimidos en la fecha de su vencimiento.
PARAGRAFO 5.
En todos los bienes que ingresen al
Patrimonio Autónomo, incluyendo aquellos donde sea levantada la medida
cautelar, por virtud de la presente ley se entenderán cancelados y extinguidos todos
los gravámenes, afectaciones y limitaciones al dominio y quedarán sin ningún
efecto todas las obligaciones que afectaren al bien, sin perjuicio de los
derechos de los terceros de buena fe exenta de culpa, que deberán ser
declarados en la respectiva sentencia judicial o acto administrativo.
Todas las obligaciones personales adquiridas
antes de la incautación de los bienes, incluidas las de servicios públicos
domiciliarios, deberán ser cobradas a los deudores sin que se pueda perseguir
el bien incautado.
PARAGRAFO 6.
Los bienes que ingresen al Fondo que se crea
en la presente ley podrán destinarse, cuando así lo decida el Consejo Directivo
para programas de interés social y gubernamental para atender la reubicación de
las víctimas de desastres naturales, catástrofes o calamidades públicas, y
cualquier otra clase de desplazamientos forzados.
Versión 1.2. Junio 03 de 2008
Justificación.
Esta
propuesta pretende visibilizar a las victimas y las convierte en actores
fundamentales, de tal forma que su participación legitime la operación del
esquema propuesto, inspire confianza y garantice transparencia. Requiere además de implementación de un
catalogo de obligaciones de las víctimas que busque su corresponsabilidad en el
éxito de los proyectos que se adelanten.
Se plantea un
esquema cuyo fundamento legal se soporta en las normas actuales, aunque requerirá
en el mediano
plazo para su óptimo funcionamiento de la adecuación de normas que saneen los
bienes, hagan menos costoso y más fluido el proceso de su recepción y entrega. Este esquema se propone para facilitar que el
Programa Nacional de Restitución de Bienes pueda desarrollar sus componentes
principales: un Sistema Nacional de Restitución de bienes a la población
desplazada y un Plan de Acción.
Metas:
atender entre 2 y 4 millones de víctimas y restituir 2,6 a 6,8 millones de
hectáreas abandonadas o despojadas.
El esquema permite dar cumplimiento a los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (Principios Deng) adoptados por las Naciones Unidas en 1998 y los Principios sobre
Esquema Propuesto.
Se propone aprovechar las ventajas de un esquema fiduciario denominado Fiducia Mercantil, el cual se materializa a través de la constitución de un Patrimonio
Autónomo –PA-), dentro del contexto general
de las autorizaciones de la Política de Justicia y Paz y de las Leyes 785, 783
y 1152.
Bondades del Esquema
Propuesto.
•
Se tendrá el servicio de sociedades
fiduciarias consorciadas, que se encargarán de administrar el negocio a través
de una Unidad de Gestión.
•
Se tendrá un único
responsable a cargo de la Unidad de Gestión, cuya gestión será la base de su
remuneración.
•
Participan en el consejo
directivo / comité fiduciario todas las entidades y actores interesados e
incluso los beneficiaros.
•
Garantiza la
entrega efectiva de los bienes a los beneficiarios e incluso un proyecto
productivo asociado.
•
Atiende las
reclamaciones técnicas con posterioridad a la entrega de los bienes a los
beneficiarios y realiza seguimiento al desarrollo de los proyectos.
•
Maneja cuentas separadas, tiene facilidad en
cuanto a desembolsos de recursos y pagos de las obligaciones adquiridas.
•
Puede realizar inversiones rentables, con
una contabilidad y control presupuestal especial, así como la presentación de informes
de avance oportunos.
•
Realiza la defensa de los bienes y entrega
en comodato cuando sea requerido para preservar los bienes y garantizar el
adecuado desarrollo de los proyectos productivos.
•
Seguridad para alcanzar el éxito del proyecto
por la confianza que se genera y la transparencia
en la administración.
•
Integración de los diferentes actores
institucionales, porque genera sinergias.
•
Disminución de costos financieros asociados
a los proyectos.
•
Disminución del riesgo jurídico y asesoría jurídica por parte de la Fiduciaria
hacia los beneficiarios e inversionistas.
Otra posibilidad.
Recomendaciones para el Esquema Operativo.
El esquema propone soluciones prácticas a los
siguientes aspectos operativos, de tal forma que se reduzcan los trámites, los
tiempos de respuesta y los costos:
•
Un esquema fiduciario auto sostenible, que pueda mediante la venta o
realización de los activos financiar la operación.
•
La recepción y trasferencia (a los beneficiarios) de los bienes,
preferiblemente debe hacerse mediante actos administrativos que una vez en
firme sean registrados y se complete así la titularidad del dominio a favor del
beneficiario.
•
Se habla de aproximadamente 2 millones de
hectáreas con vocación agrícola.
•
Se deben realizar los inventarios,
verificación de áreas y linderos, construcción de la ficha predial, censos,
confrontación de la información y construcción de Bases de Datos en Fiscalía,
Acción Social, Jueces, Oficinas de Registro, etc. (se plantea acceso al
programa OIM), se requiere identificar tierras ocultas / testaferrato, apoyar a
la UNAT en el proceso de identificación de baldíos nacionales.
•
Requiere de una amplia difusión y atención
para que todas las victimas presenten sus reclamaciones, y se haga una
recepción de información (línea 9800) y seguimiento para su verificación.
•
Se ha evaluado la posibilidad de que la DNE
haga la transferencia de los bienes incautados, con base en su valor catastral
y su devolución (en caso de fallos contrarios), se realice con pagos en bonos, títulos
representativos o creando un pasivo contingente. Se plantea la
necesidad de diseñar una figura legal para sustituir la medida cautelar que
pesa sobre los bienes incautados para que puedan ingresar al esquema planteado,
por ejemplo la titularización, la emisión d e bonos, la creación de un pasivo
contingente o la expropiación por vía administrativa al ser declarados de
interés / utilidad pública.
•
Se recomienda la
adquisición de bienes inmuebles y su pago mediante la emisión de bonos o
títulos u otro esquema financiero respaldado por el Gobierno.
•
Los tiempos de respuesta y los costos transaccionales, como impuestos,
tasas, permisos, licencias, matrículas de servicios, deben ser regulados en la
norma de tal forma que su valor no impacte fiscalmente el proyecto.
•
Lograr el saneamiento fiscal, predial, catastral y legal y de la
tradición del dominio en el acto de transferencia al PA. La fiduciaria es responsable por el saneamiento de los vicios redhibitorios una vez entregados a los
beneficiarios. Los bienes deben ser
saneados tributariamente.
•
Los bienes transferidos al PA son inembargables y la
fiduciaria debe salir a su saneamiento
y defensa en todo momento, caso y lugar.
•
Debe tener
preferencia en el trámite de los procesos por perturbación de la propiedad y
otros que se estimen convenientes.
•
Debe ser excluido
del cumplimiento de las normas de la Ley 80 y normas que la han modificado y de
la Ley General de Presupuesto en materia de rendimientos financieros.
•
Se plantea un esquema posterior a la
restitución que permita hacer un enlace con los proyectos del Min-agricultura,
por ejemplo entregándoles un proyecto productivo debidamente formulado en el
cual los inversionistas privados puedan participar.
•
Se plantea la vinculación opcional o
marginal de los Gremios del sector agropecuario para que: puedan conceptuar
sobre la vocación de los predios y en la formulación de los proyectos
productivos, sin que sea esta la única opción que tengan los beneficiarios para
participar en proyectos productivos.
•
Es inminente que se requiere que el esquema
cuente con recursos provenientes del Presupuesto Nacional, de Donaciones y
Cooperación Internacional.
•
Se ha discutido sobre el alcance del Fondo y
de la Restitución, en este gráfico final se plantea un esquema que podría
darnos luces sobre dicha definición.
Facultad Legal.
El esquema
propuesto puede ser implementado con autorización de las normas vigentes, no
obstante en el desarrollo de la misma debe estudiarse el alcance y las
restricciones, de tal forma que de requerirse se puedan tramitar nuevas
normas vía decretos reglamentarios o de ley.
Para poner un ejemplo, en cuanto a los bienes rurales incautados, la DNE
puede ejercer la potestad que tiene para remover en cualquier tiempo a los
depositarios o destinatarios que administran dichos inmuebles y nombrar como
nuevo depositario de esos inmuebles a la Sociedad Fiduciaria que administre el
negocio fiduciario (sea el patrimonio autónomo o el encargo fiduciario).
El esquema
propuesto permitiría cumplir los principios internacionales sobre restitución
de bienes a la población desplazada, con
un impacto fiscal positivo, que pretende resolver las dificultades que han marcado
la administración de bienes incautados o entregados voluntariamente con destino
a las víctimas, y sería compatible con la política de empresarización del agro
colombiano.
MIDAS-Tierras
Marzo 24, 2008
BASES
DE PROPUESTA PARA EL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA NACIONAL DE
RESTITUCIÓN DE BIENES
Documento de Trabajo para discusión
Introducción
El presente
documento plantea un conjunto de estrategias y criterios para establecer en
Colombia un Programa de Restitución de Bienes a la población desplazada por la
violencia. El Programa tendría dos componentes principales: a) Un marco
institucional, o Sistema de Restitución de Bienes, construido a partir de los
avances normativos y experiencias realizadas en el país y en el exterior en
esta materia, con especial atención a los mecanismos de restitución por vía
administrativa; b) un Plan de Acción, en el cual se señalen objetivos,
actividades, metas, indicadores de gestión, montos y fuentes de recursos, y
entidades responsables.
I. Antecedentes
1.
El Decreto 4760 de 2005,
reglamentario de la Ley
975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz) establece que la Comisión Nacional
de Reparación y Reconciliación diseñará un Programa de Restitución de Bienes,
con el concurso de las Comisiones Regionales de Restitución de bienes (CNRR),
el cual servirá de base para la labor de las autoridades nacionales y locales
competentes. El decreto 176 de 2008 reglamenta las CNRR y crea el Comité
Técnico Especializado, al cual le corresponde, entre otras funciones, asesorar
técnicamente a la CNRR
en el diseño del programa de restitución de bienes establecido por el artículo
21 del Decreto 4760 de 2005.
2.
Actualmente el gobierno de
Colombia, a través del Ministerio del Interior y de Justicia, gestiona un
proyecto de decreto por medio del cual se crea un Programa de Reparación Integral por Vía Administrativa para las
víctimas de los grupos armados ilegales. Sin embargo, este proyecto no
contempla medidas para la restitución de bienes, y plantea que los delitos contra
la propiedad y el patrimonio serán regulados por las normas aplicables en estas materias. En
consecuencia, la tarea de diseñar un Programa de Restitución de Bienes sigue
pendiente.
3.
En noviembre de 2007 el Proyecto
MIDAS de USAID, en coordinación con el Programa de Recuperación de Tierras del
Ministerio de Agricultura (PRORET) realizó un seminario sobre experiencias
internacionales en restitución de bienes, con participación de numeras
entidades públicas y privadas relacionadas con la problemática del
desplazamiento forzoso. Una de las principales conclusiones de los expertos
internacionales señaló que Colombia cuenta con importantes fortalezas
institucionales y notables avances hacia configuración de un programa eficiente
de restitución de tierras a la población desplazada, pero falta integrar y
completar esos esfuerzos en un sistema coherente que contemple mecanismos
efectivos de restitución, preferentemente por la vía administrativa, en vista
de las grandes dificultades que impiden la restitución por vía judicial, como
lo demuestra la experiencia de varios países.
4.
El Ministerio de Agricultura,
durante el tratamiento del caso de las comunidades de Jiguamiandó y Curvaradó
durante los años 2004-2007, y otros seis casos de desplazamiento tramitados
durante 2007 por el Programa de Recuperación de Tierras (PRORET), ha acumulado
una valiosa experiencia en procedimientos de restitución de tierras por la vía
administrativa. Esta experiencia aún no ha sido sistematizada y evaluada, y
podría aportar lecciones muy útiles para el diseño del Sistema de Restitución
de Bienes.
5.
A partir de estos antecedentes, el
plan de trabajo para el año 2008 del Proyecto de Política de Tierras de MIDAS
contempla entre sus objetivos apoyar al Gobierno Nacional y a la Comisión Nacional
de Reparación y Reconciliación en el diseño e implementación de un sistema
integral de restitución de tierras a la población desplazada por la violencia,
y medidas alternativas de asignación de tierras a dicha población.
II. Objetivos
1)
Prestar apoyo al Gobierno de
Colombia y a la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación en:
a)
El diseño del Programa de
Restitución de Bienes de que trata el artículo 21 del decreto 4760 de 2005, en
lo correspondiente a bienes rurales y especialmente a tierras. Dicho Programa
constará de dos componentes principales: Un Sistema de Restitución de Bienes y
un Plan de Acción, como se explica en el documento “Componentes del Programa
Nacional de Restitución de Bienes” (Anexo 1).
b)
La formulación de los proyectos de
normas legales necesarias para adoptar e implementar el mencionado Programa.
c)
La elaboración de protocolos de
procedimiento para la aplicación del Programa.
d)
La puesta en marcha de las
Comisiones Regionales de Restitución de Bienes
e)
La puesta en marcha del Comité
Técnico Especializado creado mediante el Decreto 176 de 2008.
2)
Analizar las enseñanzas y
experiencias logradas hasta la fecha por el Programa de Recuperación de Tierras
(PRORET) del Ministerio de Agricultura, y sobre esa base formular
recomendaciones (reformas institucionales o normativas) para hacer más ágiles y
eficientes los procesos de restitución y ampliar sustancialmente su cobertura.
3)
Desarrollar proyectos piloto de
restitución de bienes, y evaluar las experiencias y lecciones aprendidas, para
su utilización en el diseño del Programa de Restitución de Bienes.
III. Estrategias
1)
Se suscribirán convenios de
asistencia técnica o cartas de entendimiento, según proceda, entre las
entidades nacionales correspondientes y AID-MIDAS.
2)
Así mismo, se establecerán
mecanismos de coordinación entre AID-MIDAS y otras entidades financieras y de
cooperación que prestan apoyo al Gobierno de Colombia en asuntos de interés
para el Programa de Restitución de Bienes o cualquiera de sus componentes.
3)
El apoyo prestado por MIDAS
consistirá en:
a)
La contratación de expertos
encargados de realizar los trabajos técnicos necesarios para cumplir los
objetivos mencionados atrás. Estos expertos trabajarán estrechamente con los equipos
técnicos encargados del tema de restitución de bienes en la respectiva entidad.
b)
La realización de eventos
(seminarios, talleres) necesarios para el cumplimiento de los objetivos.
c)
La participación de técnicos del
área de Política de MIDAS en los grupos de expertos, comisiones técnicas y
comités encargados de asesorar la formulación del Programa de Restitución.
III. Actividades
1.
Para el diseño del Programa de
Restitución de Bienes:
a.
Identificar los elementos
constitutivos de un Sistema de Restitución de Bienes, entendiendo como tal el
conjunto de principios, normas, procedimientos, instituciones y mecanismos para
facilitar y resolver las reclamaciones sobre restitución de viviendas, tierras
y patrimonio de la población desplazada por la violencia, y para prevenir la
repetición del fenómeno del desplazamiento. Dicha identificación se hará con
base en experiencias nacionales e internacionales, en las pautas recomendadas
por organismos especializados y otros expertos en la materia, y teniendo en cuenta
los criterios contenidos en el documento Anexo 1.
b.
Evaluar el marco legal e
institucional vigente en Colombia para la protección, atención y reparación de
la población desplazada, y su pertinencia para un Sistema de Restitución de
Bienes (fortalezas, limitaciones y vacíos).
c.
Formular un proyecto sustentado de
norma (ley o decreto, según lo exija la naturaleza de las recomendaciones) para
establecer y poner en operación el Sistema de Restitución de Bienes.
d.
Apoyar y promover la discusión y
concertación del proyecto de norma en los comités, comisiones y grupos de
expertos que tienen la función de asesorar al Gobierno Nacional y a la Comisión Nacional
de Reparación y Reconciliación (CNRR) en el diseño del Programa de Restitución
de Bienes.
e.
Incorporar al proyecto de norma
las modificaciones acordadas y promover su aprobación en las instancias
correspondientes.
f.
Elaborar protocolos de
procedimiento para la restitución de tierras y viviendas rurales en el marco
del sistema de restitución acordado.
g.
Apoyar y promover la formulación
del Plan de Acción para la
Restitución de Bienes Rurales, cuyos términos de referencia
serán formulados posteriormente, con base en los elementos contenidos en el
Anexo 1.
2.
Para el análisis de las enseñanzas
y experiencias de PRORET:
- Evaluar y sistematizar las experiencias y lecciones aprendidas con los casos de Jiguamiandó y Curvaradó y los otros seis casos adelantados por PRORET. Para ello se analizarán las actividades realizadas, los tiempos invertidos en cada actividad, los medios de información utilizados, las normas legales aplicadas, las entidades intervinientes y sus respectivas funciones, los procedimientos, mecanismos y criterios aplicados, los recursos utilizados (financieros, humanos, técnicos, etc.), las dificultades o limitaciones encontradas y los resultados obtenidos en cada caso. Se utilizará como marco de referencia el documento anexo 1 “Fases para la implementación de un proyecto piloto de restitución de tierras”, el cual será perfeccionado como resultado de la evaluación.
- Elaborar un informe en el cual se resuman las conclusiones de la evaluación y se formulen recomendaciones en materia de ajustes o reformas legales y procedimentales para hacer más ágiles los procesos de restitución de bienes y para ampliar sustancialmente su cobertura.
3.
Para la ejecución de proyectos
piloto de restitución de bienes
a.
Desarrollar las actividades
contempladas en el documento anexo 2 “Fases para la implementación de un
proyecto piloto de restitución de tierras”, con los ajustes que corresponda a
las características del proyecto piloto.
IV. Productos y fechas límite de entrega
1.
Sobre el diseño del Sistema de
Restitución de Bienes:
a.
Informe sobre “Elementos
constitutivos de un Sistema de Restitución de Bienes Rurales” en el cual se sinteticen las experiencias
nacionales e internacionales consultadas y las pautas recomendadas por
organismos especializados y otros expertos en la materia, y se describan de
manera ordenada los principios, normas, procedimientos, instituciones y
mecanismos que conforman el Sistema. Fecha de entrega: Abril 30 de 2008.
b.
Informe de diagnóstico sobre el
estado actual del Sistema de Restitución de Bienes en Colombia, en el cual se
identifiquen los elementos existentes del Sistema de Restitución, sus
fortalezas, limitaciones y vacíos. En cuanto sea posible, se incorporarán a
este informe las lecciones aprendidas de los casos de recuperación y
restitución de tierras adelantados en Colombia. Fecha de entrega: Mayo 30 de
2008.
c.
Proyecto sustentado de norma (ley
o decreto, según lo exija la naturaleza de las recomendaciones) para establecer
y poner en operación el Sistema de Restitución de Bienes. Fecha de entrega:
Junio 30 de 2008.
d.
Proyecto sustentado de norma, con
las modificaciones resultantes del proceso de consulta y concertación. Fecha de
entrega: Julio 31 de 2008.
e.
Documento descriptivo de los
protocolos de procedimiento para la aplicación del Sistema de Restitución
acordado. Fecha de entrega: Septiembre 30 de 2008.
4.
Sobre el diseño del Plan de Acción
a.
Informes mensuales de avance y
documento final aprobado por las entidades correspondientes. Fecha de entrega:
Diciembre 19 de 2008.
5.
Sobre el análisis de las
enseñanzas y experiencias de PRORET:
a.
Informe en el cual se resuman las
lecciones aprendidas de los casos de Jiguamiandó y Curvaradó y los otros seis
casos adelantados por PRORET y se formulen recomendaciones en materia de
ajustes o reformas legales y procedimentales. Fecha de entrega: Abril 30 de
2008.
b.
Proyectos de normas para adoptar
las reformas recomendadas.
6.
Sobre la ejecución de proyectos
piloto de restitución de bienes
a.
Informes de avance sobre la
ejecución de los proyectos pilotos, en los términos especificados en el Anexo
2.
b.
Informe final sobre lecciones
aprendidas en la ejecución de los proyectos pilotos, con recomendaciones sobre
ajustes o reformas legales y procedimentales. Fecha de entrega: Agosto 29 de
2008.
ANEXO 1
COMPONENTES DEL PROGRAMA NACIONAL DE RESTITUCIÓN DE
BIENES
El Programa
Nacional de Restitución de Bienes tendrá dos componentes principales: Un marco
institucional (el Sistema Nacional de Restitución de bienes a la población
desplazada) y un Plan de Acción.
1. El Sistema Nacional de
Restitución de Bienes
Es el conjunto de
principios, normas, procedimientos, instituciones y mecanismos para facilitar y
resolver las reclamaciones sobre restitución de viviendas, tierras y patrimonio
de la población desplazada por la violencia, y para prevenir la repetición del
fenómeno del desplazamiento. Colombia ha avanzado en la conformación de algunos
elementos de dicho sistema, pero falta integrar esos elementos en un sistema
coherente y desarrollar otros elementos. El sistema será diseñado a partir de
los elementos institucionales y experiencias existentes y se basará
preferentemente en medidas de restitución administrativa, siempre que ellas
sean viables, tales como titulación a víctimas que eran ocupantes de baldíos,
y revocatoria de resoluciones de
adjudicación y de actos de registro efectuados en perjuicio de las víctimas. El
sistema contemplará medidas para asegurar la mayor agilidad posible en los
procedimientos judiciales que resulten inevitables.
El Sistema
contemplará normas, procedimientos, instituciones y mecanismos para atender los
siguientes elementos, etapas y dimensiones del proceso de restitución:
a.
Información sobre las víctimas
(origen urbano o rural, nivel socio-económico, género, edad y raza o etnia,
víctimas individuales o colectivas. En caso de víctimas fallecidas, identidad
de los herederos legítimos). Censo de víctimas.
b.
Información sobre los bienes a
restituir (descripción, magnitudes, localización, situación actual legal y de
hecho; identidad y estatus legal de ocupantes secundarios). ¿Censo de bienes
abandonados o cedidos forzosamente?
c.
Información sobre la relación
jurídica entre la víctima y los bienes a restituir.
d.
Información sobre la situación
política, social, económica y de seguridad de la región o zona de retorno, para
evaluación de riesgos y posibilidades de retorno.
e.
Medidas para promover la
presentación de solicitudes
f.
Definición de medidas de
restitución.
g.
Reglamentación de situaciones en
las cuales la restitución física no es posible legal o materialmente (por
ejemplo, zonas de reserva forestal, destrucción de los bienes, etc.).
h.
Criterios para tasar el monto de
las compensaciones.
i.
Requisitos para formulación y
entrega de solicitudes de restitución. Plazos de presentación.
j.
Verificación y tramitación de
solicitudes.
k.
Reglas de aprobación o denegación
de solicitudes.
l.
Reglamentación del Fondo para la Reparación de las Víctimas
en lo relativo a tierras.
m.
Integración de las Comisiones
Regionales para la
Restitución de Bienes y de los Comités Técnicos (Decreto 176
de 2008) al Sistema Nacional de Restitución.
n.
Medidas para garantizar a las
víctimas su participación en los procesos administrativos y judiciales de
restitución y la materialización de sus derechos.
o.
Ejecución de las decisiones de
restitución.
p.
Reglas o pautas para la
formulación de programas de retorno individual o colectivo.
q.
Pautas para la formulación de
proyectos sociales, políticos y económicos para el retorno y progreso de la
población desplazada.
r.
Medidas para instrumentar la
garantía de no repetición (entre otras, formalización de títulos de propiedad y
otras sobre seguridad de tenencia y seguridad de residencia)
s.
Medidas de apoyo a quienes deciden
no retornar.
t.
Mecanismos de apelación o
revisión.
u.
Mecanismos de seguimiento y
evaluación.
2. Plan de Acción
El Plan de Acción
es el conjunto de actividades y metas (con sus respectivas fechas, indicadores
de gestión, montos y fuentes de recursos, entidades colaboradoras y entidades
ejecutoras o responsables), que se llevarán a cabo para restituir los bienes a
la población desplazada.
3. Hoja de Ruta
La hoja de ruta
para la formulación del Programa Nacional de Restitución de Bienes contempla
cuatro fases principales (tiempos aproximados):
Primera fase:
Formulación del Sistema de Restitución (Febrero-junio 2008)
Segunda fase:
Adopción o establecimiento del Sistema (Julio-Diciembre 2008)
Tercera Fase:
Formulación del Plan de Acción (Julio-diciembre 2008)
Cuarta fase:
Aplicación, monitoreo y actualización periódica del Plan de Acción (Enero 2009
en adelante)
La evaluación de
las experiencias de PRORET se efectuará durante la primera fase. Los proyectos
pilotos de restitución se llevarán a cabo durante las dos primeras fases.
Las acciones de
restitución o compensación que se adelantan actualmente con los instrumentos
disponibles continuarán desarrollándose mientras se avanza en la conformación
del Sistema, pero se adecuarán a éste una vez sea establecido.
A continuación se
plantean algunos criterios a tener en cuenta en el desarrollo de las diferentes
fases.
4. Criterios para la formulación
del Sistema de Restitución
El Sistema de
Restitución aplicará y desarrollará los Principios rectores aplicables a los
desplazamientos internos y los Principios sobre Restitución de Vivienda y
Propiedad para Refugiados y Personas Desplazadas, adoptados mediante la
resolución 21 de 2005 de la
Subcomisión de las Naciones Unidas sobre Protección y
Promoción de los Derechos Humanos (Principios Pinheiro), los cuales comprenden:
a.
Alcance: Abarca todas las
situaciones en las cuales las personas desplazadas o refugiadas son despojadas
de manera arbitraria o ilegal de sus viviendas, tierras, patrimonio o lugares
de residencia habitual, independientemente de la naturaleza del desplazamiento
y de las circunstancias que lo originaron.
b.
Prioridad del derecho de
restitución sobre compensación. Habrá compensación cuando la devolución física
del bien sea materialmente imposible (a juicio de un tribunal independiente e
imparcial). El derecho a la restitución es independiente de la decisión
voluntaria de las víctimas de regresar o no a sus lugares de origen.
c.
Derecho de no discriminación: No
debe haber discriminación por raza, color, sexo, idioma, religión, opinión
política, origen nacional o social, propiedad, impedimentos físicos, estado de
nacimiento o cualquier otra causa.
d.
Igualdad de género: El derecho a
la restitución es igual para hombres y mujeres, niños y niñas. Se debe
reconocer la propiedad conjunta de las cabezas del hogar.
e.
Derecho a la protección contra el
desplazamiento. Debe estar incorporado en la legislación interna y garantizado
por el Estado. Está vinculado con la seguridad en la tenencia
f.
Derecho a la privacidad y respeto
por el hogar. Se debe garantizar el debido proceso para prevenir cualquier
interferencia arbitraria o ilegal contra este derecho.
g.
Derecho al disfrute pacífico de
las posesiones. Sólo puede estar subordinado al interés público en los términos
establecidos en la ley y en el derecho internacional.
h.
Derecho a vivienda adecuada.
Incluye seguridad en la tenencia, disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades, infraestructura, sostenibilidad económica, habitabilidad,
accesibilidad, localización y adecuación cultural. El Estado está obligado a
adoptar medidas para aliviar la situación de los desplazados y refugiados que
habitan viviendas inadecuadas.
i.
Derecho a la libertad de
movimiento y residencia. Nadie puede ser obligado, arbitraria o ilegalmente, a
permanecer en (o a regresar a) determinado territorio, área o región.
j.
Derecho al regreso voluntario, en
seguridad y dignidad. Implica la obligación del Estado de suministrar a los
desplazados, antes de que éstos decidan regresar, información completa sobre la
situación en los lugares de origen y el estado físico y legal de los bienes;
adoptar medidas para garantizar la seguridad de los desplazados y la efectiva
devolución de sus bienes; y facilitar soluciones o arreglos en caso de presencia
de ocupantes secundarios (por ejemplo, venta o arrendamiento a los ocupantes,
retiro o reubicación de éstos). Implica también que no debe haber limitaciones
arbitrarias en cuanto a la fecha de regreso.
k.
Compatibilidad de las
instituciones, procedimientos, legislación y mecanismos de restitución, con las
normas internacionales sobre derechos humanos, refugiados, derecho
internacional humanitario y otros estándares relacionados (aceptados por
Colombia).
l.
El Estado debe establecer y
sostener procedimientos, instituciones y mecanismos nacionales equitativos,
oportunos, independientes, transparentes, no discriminatorios, efectivos y con
los recursos humanos y financieros necesarios, para evaluar y ejecutar los
reclamos de restitución. Igualmente, debe adoptar todas las medidas
administrativas, legislativas y judiciales apropiadas para apoyar y facilitar
el proceso de restitución.
m.
Accesibilidad de los
procedimientos para reclamar restitución.
n.
Consulta y participación adecuada
en la toma de decisiones.
o.
Registros y documentación sobre
vivienda, tierras y propiedades.
p.
Derechos de los tenedores y otros
no propietarios.
q.
Ocupantes secundarios.
r.
Medidas legislativas.
s.
Prohibición de leyes arbitrarias y
discriminatorias.
t.
Implementación de las decisiones y
sentencias de restitución.
u.
Compensación.
v.
Responsabilidad de la comunidad
internacional.
Contexto.
El Sistema de Restitución es parte (podría decirse: un subsistema) del sistema
de reparación integral por las violaciones de los derechos de las víctimas, el cual
comprende la restitución, la indemnización, la rehabilitación y la
satisfacción, así como medidas dirigidas a la no la repetición de las
violaciones, tanto en el plano individual como colectivo. Se basa también en
los cuatro ejes fundamentales de la atención a las víctimas de la violencia:
verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición. Las normas del
sistema deben reflejar este contexto.
ANEXO 2
FASES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE
UN PROYECTO PILOTO DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS
FASE 1:
Actividades iniciales
- Identificar el Municipio donde ocurrió el caso de desplazamiento, número aproximado de familias afectadas y de predios abandonados.
- Designar y contratar el gerente que llevará el caso hasta su solución final (abogado con especialización o experiencia en derecho agrario).
FASE 2: Obtención de información y documentación del caso
- Recopilar información preliminar sobre el caso. Ubicación geográfica precisa, entorno socioeconómico, orden público, hechos, noticias de prensa, denuncias, quejas o solicitudes presentadas ante entidades públicas o privadas, nombre de las víctimas y nombre de los predios.
- Recopilar información documental mediante visitas a entidades del orden nacional, departamental y municipal:
·
Acción Social: Registro Único de
Población Desplazada (RUPD), y Sistema Integral de Población Desplazada
(SIPOD), información del Proyecto de Protección Colectiva de Predios (PPT).
·
INCODER y Unidad Nacional de
Tierras: Archivo de procesos agrarios, adjudicación de baldíos y bienes fiscales,
Registro Único de Predios abandonados (RUP).
·
IGAC y Catastro: Fichas
catastrales de predios (identificación del titular, área del predio, ubicación
geoestacionaria, avalúo, situación jurídica).
·
Oficinas de Registro de
Instrumentos Públicos y Superintendencia de Notariado y Registro: Matrícula
inmobiliaria, Certificado de tradición y libertad (información jurídica del
predio). Registro Único de Predios y Territorios Abandonados por la Violencia (RUPTA).
·
CNRR: Información sobre las
víctimas.
·
Procuraduría General, Defensoría
del Pueblo y Personería Municipal: Información específica sobre las víctimas,
violaciones de derechos humanos, orden público, alertas.
·
Gobernación y Alcaldía Municipal:
Información sobre orden público.
·
Otros
- Elaborar informes mensuales de avance y un balance final de esta fase, en los cuales se consignen: los avances, las dificultades o trabas encontradas, la calidad de la información obtenida, las fortalezas y debilidades institucionales para atender los requerimientos de información y de actuación, las normas y prácticas que influyeron positiva o negativamente en la marcha del proceso, y recomendaciones para reformar, derogar o sustituir normas y prácticas que dificultan innecesariamente el proceso.
FASE 3: Contacto con las víctimas
- Ubicar las victimas, convocatoria y entrevistas. Obtener narración de los hechos y verificar documentos recopilados.
- Elaborar de informes mensuales de avance y un balance final de esta fase, en los términos señalados atrás.
FASE 4: Estudio del caso y diseño de la estrategia de
solución
- Confrontar informaciones.
- Realizar estudio de títulos (folio de matrícula inmobiliaria, certificados de tradición y libertad, escrituras, sentencias, resoluciones, otros actos administrativos, contratos de compraventa y otros documentos privados). Determinar la relación jurídica entre el reclamante y los bienes reclamados. En el caso de predios rurales, determinar si es propietario, poseedor, tenedor u ocupante.
- Realizar inspección ocular del predio, caracterizar su situación actual (ocupado, explotado, abandonado, etc.). Si es del caso, entrevistar a los ocupantes y determinar su relación jurídica con el predio. Llenar ficha de visita y elaborar registro fotográfico.
- Plantear la estrategia de solución jurídica (vía administrativa o vía judicial) en consulta con las entidades correspondientes.
- Elaborar informes mensuales de avance y un balance final de esta fase, en los términos señalados atrás.
FASE 5: Gestión para la ejecución de la estrategia
- De ser necesario, otorgar poderes de representación de las víctimas al gerente del caso.
- Elaborar los documentos jurídicos necesarios para ejecutar la estrategia de solución del caso (peticiones, demandas, acciones de tutela, acciones de cumplimiento, acciones de revisión, solicitudes de iniciación de procedimientos de revocatoria directa, de extinción del dominio, de caducidad, condición resolutoria, adjudicación de baldíos, conciliación, incidente de reparación integral, etc.)
- Impulsar la adopción de las decisiones jurídicas (actos administrativos, fallos judiciales) ante las autoridades competentes.
- Hacer seguimiento al cumplimiento de las decisiones jurídicas, hasta lograr los objetivos trazados en la estrategia de solución.
- Impulsar ante las entidades competentes las decisiones necesarias para garantizar condiciones adecuadas de retorno y restablecimiento (seguridad personal, seguridad alimentaria, vivienda, salud, educación, proyectos productivos).
- Elaborar informes mensuales de avance y un balance final de esta fase, en los términos señalados atrás.
- Elaborar un informe final, en cual se resuman los balances, conclusiones y recomendaciones de los informes parciales, y se anexen los borradores iniciales de las reformas normativas que se recomienda adoptar.
Atentamente, los autores
RODRIGO
ZAMBRANO SIMMONDS
LUIS ALBERTO
VARGAS BALLEN
ERLES
EDGARDO ESPINOSA
Consorcio
REL Consultores